Caroline Megglé

Gouvernance / Citoyenneté - Démocratie participative : la fin des mythes ?

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Au-delà des obligations légales et de la multiplication des démarches consultatives et autres civic tech, la participation des citoyens à la décision publique a-t-elle progressé de façon significative lors des dix dernières années ? La démocratie participative est-elle une histoire d'outils ou de volonté politique ? Peut-on concilier transition écologique et gouvernance démocratique ? Le 17 octobre dernier, l'Institut de la concertation a invité les acteurs de la participation à tirer des leçons et à imaginer la suite.     

À l'occasion de ses dix ans, l'Institut de la concertation et de la participation citoyenne (ICPC) animait le 17 octobre une journée d'échanges entre acteurs de tout type, dont de nombreux représentants de collectivités. Au menu : une "lecture critique de dix ans de participation", une exploration de différentes approches et pratiques d'aujourd'hui et une interrogation sur l'avenir de la démocratie participative.
À partir d'ateliers menés en région, l'ICPC a d'abord dressé un bilan lucide des dix dernières années. Certes, "la participation citoyenne s'est inscrite dans la réglementation" et s'est presque généralisée dans des domaines tels que l'aménagement du territoire et l'environnement, a souligné Pierre-Yves Guihéneuf, délégué général de l'ICPC. Mais les pratiques de concertation seraient pratiquement absentes dans d'autres champs de politiques publiques, dans l'industrie par exemple. Et, plus globalement, l'"équipement réglementaire" désormais solide - avec notamment les ordonnances de 2016 ratifiées en 2018 (voir notre article du 15 février 2018) - ne serait pas encore la garantie d'une participation effective. Au rayon des "freins", Pierre-Yves Guihéneuf a cité les "craintes des élus" - toujours bien présentes, même si une nouvelle génération d'élus moins frileux ferait petit à petit bouger les lignes -, la "rigidité du fonctionnement de certaines structures" ou encore la "méfiance de citoyens" échaudés par de précédentes démarches participatives.

La professionnalisation du "microcosme" de la participation

À l'actif de la participation citoyenne, on se félicite de la professionnalisation des pratiques, de la structuration du "secteur" et du champ de recherche, avec l'appui des réseaux - l'ICPC, Décider ensemble ou encore Démocratie ouverte. Directrice de Décider ensemble, Marion Roth note un "changement d'échelle", alors que les parlementaires s'emparent des questions de participation et s'interrogent sur la façon de recréer du lien avec les citoyens. Même à l'occasion du "moment très technique" que constitue le projet de loi de finances, certains députés plaident pour la mise en place d'une sorte de "budget participatif national". Par ailleurs, alors que les acteurs de la participation ont beaucoup cherché leur "légitimité" dans "l'outil", "la procédure", ils seraient désormais "en capacité de passer à un niveau plus stratégique", estime David Prothais, administrateur de l'ICPC.
Cette "maturité" nouvelle expliquerait un certain glissement du discours, des positionnements, peut-être aussi des ambitions. L'accélération de la révolution numérique lors des dix dernières années oblige en particulier les acteurs de la participation à garder le sens des proportions. David Prothais souligne ainsi une "dichotomie" entre le "microcosme" des acteurs de la participation citoyenne et l'"espace public numérique écrasant". "La participation citoyenne peine mais progresse dans l'usage des outils numériques", observe-t-il, tout en considérant que l'"urgence" est d'"intervenir" dans un espace numérique manquant "cruellement de repères".

La participation à l'échelle d'une métropole : "C'est un choix et ça s'organise"

En dix ans, ces deux sphères auraient d'ailleurs connu une évolution parallèle, avec l'achèvement du "mythe de l'internet horizontal" qu'évoque David Prothais, mais aussi celui du "mythe d'une citoyenneté spontanée", observé par Sandra Rataud, co-directrice du pôle dialogue citoyen, évaluation et prospective de Nantes métropole. "Aller chercher la diversité des points de vue, c'est une volonté", affirme Sandra Rataud. Elle estime que la démocratie participative ne peut se passer ni d'un portage politique fort se matérialisant dans une stratégie, ni d'un savoir-faire assorti d'une éthique. "C'est un choix et ça s'organise", résume-t-elle. Chez elle, le pôle dialogue citoyen est d'ailleurs rattaché au directeur général des services (Localtis reviendra dans un prochain article sur les dynamiques de participation mises en œuvre par la métropole de Nantes).

Renforcer la "lisibilité" des démarches pour les citoyens, à l'heure d'une "dilution de la participation"

Entre les métropoles, mais aussi entre les départements - Val-de-Marne, Ille-et-Vilaine, Loire-Atlantique, Pyrénées-Atlantiques, Gironde, Haute-Garonne, Aude… -, des réseaux de responsables de la participation s'organisent actuellement pour favoriser le transfert de connaissances. Avec également le souci de s'attaquer à la lisibilité des dynamiques de participation citoyenne. Pour un représentant de la métropole de Lille, il y aurait actuellement une "dilution de la participation citoyenne", les "multiples sollicitations" pouvant entraîner une lassitude et une perte de sens pour les habitants. En effet, si les consultations locales et nationales se multiplient sous des formes diverses, les démarches permettant réellement au citoyen de peser sur la décision sont encore rares, à en croire les participants de la journée du 17 octobre. Ainsi les budgets participatifs qui fleurissent un peu partout ne seraient pas toujours le signe d'un changement d'approche de la part de l'exécutif local.

Processus démocratique : les forces de destruction plus rapides que celles de la création ? 

Fasciné par les nouveaux outils issus du numérique et les processus d'intelligence collective, "on en est presque venu à se dire 'l'important, c'est de participer'", a observé Clément Mabi, chercheur et maître de conférences à l'UTC de Compiègne. Aujourd'hui, selon lui, la prise de conscience du fait qu'il importe d'"arrimer la participation à la décision" ne se fait pas "sans douleur". Certaines expériences locales, telles que le "municipalisme" à Saillans dans la Drôme (voir l'une de ses traductions en matière de planification urbaine, dans la fiche expérience de Territoires conseils, ci-dessous), démontrent qu'il est possible d'impliquer concrètement un grand nombre de citoyens dans les délibérations de la cité. Loïc Blondiaux, professeur de science politique à l'université Paris I, met toutefois en avant une "différence de rythme" entre ces expérimentations, prometteuses mais "lentes", et tout "ce qui se défait" de façon rapide. "La crise climatique va sur-déterminer tout le reste", ajoute-t-il. Dans ce contexte, celui qui a formé des générations d'étudiants à "l'ingénierie de la concertation" ne cache pas son inquiétude quant à la possibilité de maintenir une gouvernance démocratique.

Réforme constitutionnelle : quid de la "chambre du futur" ? 

Fin 2017, dans le cadre d'un collectif pluridisciplinaire piloté par la Fondation pour la nature et l'homme (FNH), Loïc Blondiaux a contribué à esquisser les contours de "la chambre du futur" que le président de la République avait appelé de ses vœux lors de son discours au Congrès du 3 juillet 2017 (voir notre article du même jour). Cette "assemblée citoyenne du long terme" – qui aurait remplacé le Conseil économique, social et environnemental (Cese), se serait prononcée sur des sujets tels que la dette, le climat et la biodiversité, et aurait trouvé sa place dans le processus de navette parlementaire – "ne figure pas dans le projet de loi constitutionnelle", a déploré Audrey Pulvar, présidente de la FNH.
Pour Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP), malgré des "réticences" qu'elle situe davantage "du côté des administrations que du côté des élus", il importe de "franchir un pas supplémentaire", de continuer à "approfondir" la démocratie participative.
En 2008, la démocratie participative était "au sommet de la vague" et se présentait comme "un remède au désenchantement démocratique", avait rappelé Gilles-Laurent Rayssac, administrateur de l'ICPC, en préambule d'une table-ronde intitulée "Participer en milieu hostile". Dix ans plus tard, selon lui, le désenchantement a aussi gagné la démocratie participative.

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