État d'urgence sanitaire prolongé, fichier Covid créé et responsabilité des élus à peine atténuée

Après son adoption par le Sénat (voir nos articles ci-dessous des 4, 5 et 6 mai 2020) et l'examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale (voir notre article ci-dessous du 7 mai), cette dernière a voté à son tour en séance publique, le 8 mai, le projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, présenté au conseil des ministres du 2 mai. Le vote a été acquis par 367 voix "pour", 176 "contre" et 30 abstentions. La commission mixte paritaire (CMP) s'est aussitôt réunie, le 9 mai, et est parvenue, sans trop de difficulté, à se mettre d'accord sur un texte commun, voté dans la foulée par l'Assemblée et le Sénat. Même si le projet de loi est désormais adopté, son parcours n'est pas tout à fait terminé, puisque le Conseil constitutionnel a été saisi le jour même par le président de la République puis, le lendemain, par le président du Sénat et au moins 60 députés et sénateurs (issus des groupes socialiste, communiste, La France insoumise et Libertés et territoires), afin de s'assurer de la constitutionnalité de certaines dispositions, comme le fichier de suivi des malades et de leurs contacts. Pour mémoire, l'actuel état d'urgence sanitaire s'achève le 23 mai.

L'état d'urgence sanitaire prolongé jusqu'au 10 juillet

L'article Ier fixe au 10 juillet inclus la fin de l'état d'urgence sanitaire, initialement instauré par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 (voir nos articles ci-dessous des 18, 23 et 25 mars). Le texte initial du gouvernement fixait cette échéance au 23 juillet, deux mois après la fin de la première période (le 23 mai). Mais le Sénat a souhaité ramener cette date au 10 juillet et le gouvernement n'a manifestement pas voulu ouvrir un front sur cette question. Au demeurant, une nouvelle prolongation pourrait parfaitement être envisagée si la situation ne s'améliore pas, voire si la pandémie devait reprendre.

Il est important de rappeler que le projet de loi qui vient d'être adopté n'est pas un texte véritablement autonome, mais prolonge un texte antérieur en modifiant ou ajoutant quelques dispositions. Les 22 articles de la loi du 23 mars 2020 continuent donc de s'appliquer dans tous leurs effets.

Responsabilité des élus : un article pour la forme

Si le gouvernement et sa majorité à l'Assemblée se sont montrés conciliants sur la date, il n'en va pas de même sur la question de la responsabilité pénale éventuelle des élus et des employeurs. Alors que le Sénat avait introduit un amendement exonérant, de fait, élus et employeurs de toute responsabilité pour leurs décisions liées à la gestion de la crise sanitaire (voir nos articles ci-dessous des 4 et 5 mai), le texte de la CMP, qui reprend la rédaction modifiée par l'Assemblée, prévoit seulement que "l'article 121-3 du Code pénal [mise en danger de la vie d'autrui, ndlr] est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu'autorité locale ou employeur".

Malgré le visa explicite de la crise sanitaire, cet article ne modifie en rien, en réalité, l'ordre juridique existant. Même si la référence aux compétences, aux pouvoirs et aux moyens de l'élu local ou de l'employeur va plus loin que la seule mention de "l'état des connaissances scientifiques" dans la version de la commission des loi de l'Assemblée (voir notre article du 7 mai), il est clair que les juges n'ont pas attendu ce texte pour tenir compte du contexte d'une crise sanitaire, comme on l'a déjà vu dans diverses affaires judiciaires (amiante, sang contaminé, hormone de croissance...).

Sur un autre plan, l'article Ier ne supprime pas les dispositions exorbitantes du droit commun, figurant dans la loi du 23 mars, sur la prolongation des détentions provisoires – comme avait tenté de le faire un amendement du Sénat –, mais les encadre plus strictement en introduisant plusieurs garanties. Il autorise également, dans certains cas très délimités, la transmission par courriel de demandes de mise en liberté.

Transports et ERP : plus de souplesse pour piloter

L'article 2 prévoit des dispositions relatives aux transports et aux établissements recevant du public (ERP). Il autorise ainsi le Premier ministre à "réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage", alors que la rédaction antérieure, issue de la loi du 23 mars, était moins ouverte, en ne l'autorisant qu'à "restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret".

De même, le Premier ministre pourra "ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité". Là aussi, les possibilités sont plus larges que dans la rédaction initiale, qui ne prévoyait que la possibilité d'ordonner la fermeture provisoire d'ERP, ainsi que de lieux de réunion. Dans les deux cas – transports et ERP – la loi met fin au système binaire ouvert/fermé ou autorisé/interdit, en ouvrant des possibilités intermédiaires de réglementation.

Quarantaine et isolement : des précisions très attendues

Mais la principale disposition de l'article 2 concerne sans conteste les précisions apportées sur la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement, qui sont au cœur de la stratégie de déconfinement. Ces mesures ne peuvent viser que les personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l'infection (définie par un arrêté du ministre de la Santé), entrent sur le territoire métropolitain, arrivent en Corse ou dans une collectivité d'outre-mer. Le préfet de département pourra se faire communiquer la liste de ces personnes par les entreprises de transport ferroviaire, maritime ou aérien. Au choix des personnes concernées, ces mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement pourront se dérouler au domicile ou "dans les lieux d'hébergement adapté" (qui devraient être a priori des hôtels réquisitionnés). La durée initiale de ces mesures ne peut excéder quatorze jours, mais elle peut être renouvelée jusqu'à un mois. Par ailleurs, il est mis fin aux mesures de placement et de maintien en isolement avant leur terme lorsque l'état de santé de l'intéressé le permet.

Durant cette période, il peut être fait obligation à la personne concernée de ne pas sortir de son domicile ou du lieu d'hébergement, sous réserve des déplacements spécifiquement autorisés par l'autorité administrative, ou de pas fréquenter certains lieux ou catégories de lieux. Un décret, pris après avis du comité de scientifiques, viendra préciser "les conditions dans lesquelles sont assurés l'information régulière de la personne qui fait l'objet de ces mesures, la poursuite de la vie familiale, la prise en compte de la situation des mineurs, le suivi médical qui accompagne ces mesures et les caractéristiques des lieux d'hébergement".

Un amendement introduit par les députés précise que les personnes et enfants victimes de violences intrafamiliales ne peuvent être mis en quarantaine, placés et maintenus en isolement dans le même logement ou lieu d'hébergement que l'auteur des violences, ou être amenés à cohabiter lorsque celui-ci est mis en quarantaine, placé ou maintenu en isolement, et cela y compris si les violences sont seulement alléguées.

Quarantaine et isolement : quelles garanties juridiques ?

L'article 3 précise les garanties juridiques entourant les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement. Ces décisions seront prononcées par décision individuelle motivée du préfet de département, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS). En outre, le placement et le maintien en isolement seront prononcés par le préfet au vu d'un certificat médical, attestant la constatation médicale de l'infection de la personne concernée.

Toutes ces mesures "peuvent à tout moment faire l'objet d'un recours par la personne qui en fait l'objet devant le juge des libertés et de la détention [...], en vue de la mainlevée de la mesure" (ce qui se traduit par une adaptation juridique, les décisions du préfet relevant normalement de la justice administrative). Le juge des libertés et de la détention peut également être saisi par le procureur de la République territorialement compétent ou se saisir d'office à tout moment. Il a 72 heures pour statuer, par une ordonnance motivée immédiatement exécutoire.

Toujours au rang des garanties, la loi prévoit que toutes ces mesures ne peuvent être prolongées au?delà d'un délai de 14 jours qu'après avis médical établissant la nécessité de cette prolongation. En outre, "lorsque la mesure interdit toute sortie de l'intéressé hors du lieu où la quarantaine ou l'isolement se déroule, elle ne peut se poursuivre au?delà d'un délai de quatorze jours sans que le juge des libertés et de la détention, préalablement saisi par le représentant de l'État dans le département, ait autorisé cette prolongation". Un décret en Conseil d'Etat viendra préciser les conditions de mise en œuvre de ces garanties, ainsi que les modalités d'information régulière de la personne qui fait l'objet de ces mesures.

Encore davantage d'agents pour verbaliser

Moins stratégique, l'article 5 complète la liste – déjà fortement allongée par la loi du 23 mars – des agents autorisés à verbaliser les infractions aux règles posées par l'état d'urgence sanitaire. Il y ajoute notamment certains fonctionnaires des forces de sécurité lorsqu'il n'est pas besoin de procéder à une enquête (agents de police judiciaire adjoints, volontaires servant dans la gendarmerie en qualité de militaire, adjoints de sécurité) ou des agents des organismes de transports publics (agents assermentés des exploitants des services de transports et agents assermentés missionnés des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP). Sont également ajoutés les fonctionnaires habilités par le ministre de l'Économie, ainsi que les capitaines de navires lorsque les infractions sont commises par un passager à bord.

Un article supplémentaire procède à deux reports de délais. Le premier concerne, comme annoncé par Julien Denormandie (voir notre article ci-dessous du 7 mai), une seconde prolongation de la trêve hivernale des expulsions, cette fois-ci jusqu'au 10 juillet, date de la fin de la seconde période de l'état d'urgence sanitaire. Ce report vaut également pour les coupures des opérateurs pour non-paiement des factures, d'électricité, de chaleur ou de gaz.

Fichier des malades et des contacts : nécessité (sanitaire) fait loi

Enfin, le copieux article 6 prévoit la mise en place d'"un système d'information aux seules fins de lutter contre l'épidémie de covid?19". Ce dispositif ("Contact Tracing"), mis en œuvre sous l'autorité du ministre de la Santé, doit assurer le suivi des malades et de leurs contacts, afin de lutter contre les clusters et, plus largement, de contenir une éventuelle reprise de l'épidémie. Il s'agit d'un système ad hoc distinct de l'application StopCovid qui, faute d'accord sur les modalités proposées par Apple et Microsoft, ne devrait pas être prête – si elle est réellement lancée un jour – avant le 2 juin et nécessitera un texte spécifique. Un amendement au texte initial prévoit en effet que sont exclues des finalités de ce système d'information "le développement ou le déploiement d'une application informatique à destination du public et disponible sur équipement mobile permettant d'informer les personnes du fait qu'elles ont été à proximité de personnes diagnostiquées positives au covid?19".

Ce système d'information instauré par l'article 6, qui sera précisé par un décret en Conseil d'Etat, est instauré pour une durée de six mois au plus, à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire, donc au plus tard jusqu'au 10 janvier 2021. Le texte prévoit que "des données à caractère personnel concernant la santé relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles peuvent être traitées et partagées, le cas échéant sans le consentement des personnes intéressées". Ces données à caractère personnel ne peuvent toutefois être conservées au-delà de trois mois après leur collecte. Elles sont en outre "strictement limitées au statut virologique ou sérologique de la personne" à l'égard du covid-19, "ainsi qu'à des éléments probants de diagnostic clinique et d'imagerie médicale, précisés par le décret en Conseil d'État". Ce dernier précisera aussi les modalités d'exercice des droits d'accès, d'information, d'opposition et de rectification des personnes intégrées à ce fichier.

Un fichier, des fichiers…

L'article 6 indique aussi que "le ministre chargé de la santé ainsi que l'Agence nationale de santé publique [Santé publique France, ndlr], un organisme d'assurance maladie et les agences régionales de santé peuvent en outre, aux mêmes fins et pour la même durée, être autorisés par décret en Conseil d'État à adapter les systèmes d'information existants et à prévoir le partage des mêmes données dans les mêmes conditions que celles prévues [ci-dessus]".

Les finalités de ces systèmes d'information sont l'identification des personnes infectées, celle des personnes contacts et donc "présentant un risque d'infection", l'orientation des personnes infectées et la surveillance épidémiologique de la pandémie. Précision importante : "Les données d'identification des personnes infectées ne peuvent être communiquées, sauf accord exprès, aux personnes ayant été en contact avec elles".

L'article 6 détaille la – longue – liste des personnes et organismes susceptibles de participer à la mise en œuvre de ces systèmes d'information et susceptible d'"avoir accès aux seules données nécessaires à leur intervention", "dans la stricte mesure où leur intervention sert les finalités" définies plus haut. Outre les médecins, cette liste comprend notamment les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS), les établissements de santé, sociaux et médicosociaux, les équipes de soins primaires, les maisons de santé, les centres de santé, les services de santé au travail, les pharmaciens, les dispositifs d'appui à la coordination des parcours de santé complexes, les laboratoires et services autorisés à réaliser les examens de biologie ou d'imagerie médicale pertinents... Il est même prévu que les organismes assurant l'accompagnement social des intéressés dans le cadre de la lutte contre la propagation de l'épidémie "peuvent recevoir les données strictement nécessaires à l'exercice de leur mission". Toutes les personnes ayant accès à ces données sont bien sûr soumises au secret professionnel, dont la violation est sanctionnée par l'article 226?13 du Code pénal (un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende).

Prise en charge et garanties

De façon plus prosaïque, l'article 6 fixe également les modalités de prise en charge des examens et la rémunération des professionnels de santé conventionnés participant à la collecte des données nécessaires au fonctionnement des systèmes d'information mis en œuvre pour lutter contre l'épidémie. Contrairement à ce qui avait été un temps envisagé (voir notre article ci-dessous du 7 mai), il est précisé que "la collecte de ces données ne peut faire l'objet d'une rémunération liée au nombre et à la complétude des données recensées pour chaque personne enregistrée". Les trois principaux syndicats de médecins libéraux s'étaient d'ailleurs déclarés hostiles à une rémunération de ce type et c'est donc une rémunération forfaitaire qui s'appliquera.

On notera qu'à la différence des mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement (voir plus haut) – et même si plusieurs garde-fous sont prévus (finalités strictement encadrées, durée de conservation limité, secret professionnel...) – ce fichier ne fait pas l'objet de garanties législatives, celles-ci étant renvoyées à un décret en Conseil d'Etat. Il n'est toutefois pas dit que le Conseil constitutionnel ne se penchera pas sur la question.

Un "Comité de contrôle et de liaison covid?19"

Sur le plan collectif et sociétal, l'article 6 instaure en revanche un "Comité de contrôle et de liaison covid?19 chargé d'associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre la propagation de l'épidémie par suivi des contacts, ainsi qu'au déploiement des systèmes d'information prévus à cet effet". Outre le suivi du dispositif, ce comité, qui comprend deux députés et deux sénateurs, est notamment chargé "de vérifier tout au long de ces opérations le respect des garanties entourant le secret médical et la protection des données personnelles".

Dernière garantie collective : l'article 6 prévoit que "l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures mises en œuvre par les autorités compétentes en application du présent article". Le gouvernement leur transmet également sans délai copie de tous les actes pris en application de cet article. Et l'Assemblée nationale et le Sénat peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures. En outre, le texte fait obligation au gouvernement d'adresser au Parlement un rapport détaillé de l'application de ces mesures, tous les trois mois à compter de la promulgation de la loi et jusqu'à la disparition des systèmes d'information correspondants. Ces rapports sont complétés par un avis public de la Cnil.

Des adaptations pour l'Outre-mer

Enfin, l'article 7 procède aux adaptations nécessaires à l'Outre-mer, en particulier pour prendre en compte le cadre juridique des collectivités hors DOM. La seule mesure vraiment spécifique – valable pour toutes les collectivités d'outre-mer – concerne les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement. L'article prévoit en effet que "le représentant de l'État peut s'opposer au choix du lieu retenu par l'intéressé s'il apparaît que ce lieu ne répond pas aux exigences sanitaires qui justifient son placement en quarantaine à son arrivée dans l'une des collectivités mentionnées à l'article 72?3 de la Constitution".