Opérations de revitalisation : un sous-financement qui crée des "frustrations" chez les élus

Après des années de déni, la lutte contre la désertification des centres-villes et centres-bourgs est devenue une priorité des pouvoirs public avec la loi Elan de 2018 et le lancement des programmes de revitalisation Action cœur de ville (ACV) et Petites Villes de demain (PVD). Quatre ans après la loi, qui a en particulier créé les opérations de revitalisation des territoires (ORT), la mission de contrôle sénatoriale sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs a rendu ses conclusions vendredi 30 septembre. Cette mission conjointe à la délégation aux collectivités territoriales et à la délégation aux entreprises ne s’est pas limitée au "service après vote" de la loi Elan ; elle s’est penchée sur les deux programmes gouvernementaux : ACV qui, lancé en 2018, se prépare à sa deuxième phase pour la période 2023-2026 et PVD qui souffle sa première bougie. Elle a ainsi mené 29 auditions, 4 déplacements sur le terrain et 2 consultations en ligne auprès des élus locaux et acteurs des programmes. Verdict : les élus sont partagés entre "enthousiasme" et "frustrations".

L’ORT, un outil partenarial "précieux

Les deux délégations rappellent tout d’abord que le Sénat a joué un rôle de précurseur sur ces sujets avec le rapport d’information des sénateurs Martial Bourquin et Rémy Pointereau (ce dernier a justement présidé cette mission de contrôle) suivi d’une proposition de loi (voir notamment notre article du 25 mai 2018). Le dispositif "Oser" imaginé par les deux sénateurs a, selon eux, enfanté les ORT de la loi Elan, ce qui confère un supplément de légitimité à leur jugement. L’ORT est un outil partenarial "précieux", apprécié des élus, considèrent les sénateurs. Elles leur permettent de mettre un "projet global de territoire", dans un périmètre de revitalisation au sein duquel peuvent être activités toutes sortes de leviers juridiques et fiscaux : dispense d'autorisation d'exploitation commerciale en centre-ville et, inversement, possibilité de "moratoire" préfectoral sur les projets commerciaux périphériques, accès priorisé aux aides de l’Anah, éligibilité au "Denormandie dans l’ancien", renforcement du droit de préemption urbain… 60% des élus consultés par la mission se disent satisfaits de ces mesures, qu’ils ne connaissent pourtant pas très bien : 50% disent ne pas les connaître. Les sénateurs considèrent par ailleurs que "l’analyse d’impact" introduite par la loi Elan pour les projets commerciaux est une "avancée considérable". Ils formulent une série de propositions pour améliorer la portée de ces outils : mieux faire connaître le Denormandie dans l’ancien auprès des élus et l’étendre aux locaux commerciaux, utiliser les documents de planification dans un cadre "supra-communal" pour limiter la concurrence entre les territoires (notamment pour réguler les dark stores et la logistique)… Ils considèrent aussi que l’interdiction des projets commerciaux engendrant une artificialisation des sols (principe découlant de la loi Climat et Résilience) peut contribuer à "un opportun rééquilibrage centre/périphérie". À condition, proposent-t-ils, "d’affranchir les actions de revitalisation en ORT des règles contraignantes du zéro artificialisation nette".

Frustrations

S’agissant des programmes destinés aux villes moyennes et aux petites villes ACV et PVD, pilotés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), ils sont eux aussi appréciés par les élus et créent une "dynamique" de revitalisation, comme l’a aussi constaté la Cour des comptes avec ACV, dans son rapport publié la veille (voir notre article du 29 septembre 2022). Mais le Sénat ne délivre pas un blanc-seing pour autant. Certes les élus sont "enthousiastes" sur la méthode, mais les financements sont insuffisants et la mise en œuvre est complexe, font-ils remonter. L'ensemble des aides, quelle que soit leur nature, ne couvrent que 25% des plans de financement des projets ACV. "La politique de revitalisation des centres-villes est donc essentiellement financée par les collectivités territoriales elles-mêmes", constate la mission.

Ce "sous-financement" crée même des "frustrations", pointe la synthèse du rapport qui indique que non seulement les communes ACV "n’ont pas d’accès prioritaire aux dotations de l’État (DETR, DSIL, FNADT…)" mais "la part des subventions qu’elles reçoivent sur ces dotations n’a pas progressé et a même diminué entre 2018 et 2021". Par ailleurs, la part de subventions pèse trop peu dans l’enveloppe globale, alors que "les élus ont pu croire que les programmes ACV et PVD leur donnaient accès à des subventions, respectivement de 5 milliards et 3 milliards d’euros", comme c’est le cas pour les opérations de renouvellement urbain. "La majorité des aides (de l’État et de ses partenaires) sont en réalité des prêts, des prises de participation et des aides aux bailleurs privés", assure la mission. Elle préconise de pérenniser les autres sources de financement ponctuelles prévues par le plan de relance telles que le fonds Friches (qui devrait être fondu dans le futur "Fonds vert") ou le fonds de restructuration des locaux d’activité.

Autre critique récurrente : les collectivités n’ont pas de visibilité pluriannuelle, ce qui génère "une grande incertitude". "Au regard de ces éléments, de nombreux élus présentent ces programmes comme une 'grande illusion', une 'machine à frustrations', voire 'un pur produit marketing'", étrillent les sénateurs. Ils pointent enfin la complexité des programmes, souvent "menés à marche forcée", sans prendre suffisamment en compte les politiques déjà menées par les départements ou les régions. À l’instar de la Cour des comptes, ils regrettent le manque de données sur l’impact réel des programmes. "Les objectifs attendus de la revitalisation ne sont ni chiffrés, ni facilement évaluables" et "peu de communes sont engagées dans des processus d’évaluation complets".

Pérenniser les programmes jusqu'en 2032

Malgré tout, les sénateurs concluent à une "satisfaction globale" des élus. Ce qui les conduit à proposer la pérennisation des deux programmes "jusqu’à la fin du prochain mandat municipal 2026-2032". Pour parvenir à la fin du mandat municipal, ils préconisent un fonds dédié doté de 2 milliards d’euros (hors DSIL ou DETR). Par ailleurs, considérant que le volet commercial des programmes n’est pas suffisamment développé (le taux de vacance commerciale a progressé de 1 point depuis 2019 dans les villes ACV, indique le rapport), ils suggèrent qu’un "fonds d’intervention pour la redynamisation commerciale" soit créé dans la loi de finances pour 2023. Ce fonds viendrait ainsi combler le vide laissé par le défunt Fisac, regretté par nombre d’élus (voir notre article du 28 septembre 2022). Cette idée figurait déjà dans le rapport et la proposition de loi Bourquin-Pointereau.

La mission appelle à simplifier "drastiquement les dispositifs ACV et PVD", "en présentant les offres en fonction des demandes et besoins concrets des élus". Ils invitent à notifier dans chaque ville une enveloppe pluriannuelle prévisionnelle de l’État et ses partenaires. Le préfet de département pourrait organiser une fois par an "une réunion d’information ouverte à l’ensemble des élus des communes qu’elles soient ou non ACV ou PVD, au sujet de la politique de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs (évolutions législatives, actualité des deux programmes, exemples de réussites de revitalisation, difficultés rencontrées…". Enfin, les sénateurs appellent à une réduction du nombre d’appels à projets ou d’appels à manifestation d’intérêt. Place à présent au débat parlementaire avec les discussions sur le projet de loi de finances 2023.