Principe du casseur-payeur : quelles conséquences pour les communes ?

Le ministre de l’Intérieur apporte des précisions sur la mise en œuvre de la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations du 10 avril 2019, dite loi "anticasseurs", dans une circulaire adressée aux préfets, publiée le 15 avril.
C’est l’occasion d’y voir plus clair sur l’introduction d’un principe de "casseur-payeur", l’une des mesures phares de ce texte amputé par le Conseil constitutionnel de l’interdiction administrative de manifester. L’idée est de permettre à l’État de se retourner au plan civil contre toute personne ayant commis des dégradations lors d’une manifestation, et ce sans qu’elle ait fait l’objet d’une condamnation pénale.

Responsabilité sans faute de l'État

Jusqu’ici, les victimes de dégâts (voiture renversée, vitrine brisée, commerce pillé…) ou les assureurs pouvaient se retourner contre l’État devant le tribunal administratif pour obtenir des dédommagements ; l’État étant "civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens", comme le prévoit l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Une action qui peut être engagée par les communes elles-mêmes ou leurs assureurs, alors que les dégradations (nettoyage, réparations de mobilier urbain, remise en état) ont un coût très élevé dans leur budget. Au mois de février, l’association France urbaine avait ainsi chiffré entre 20 et 30 millions d’euros le montant des dégâts commis dans les grandes villes depuis le début de la crise des gilets jaunes.
Seulement la jurisprudence se montre hésitante vis-à-vis de la notion d’attroupements ou de rassemblements engageant la responsabilité sans faute de l’État. Elle semblait s’en tenir jusqu’ici à des regroupements spontanés et des actions non préméditées à l’inverse d’opérations de type commando. Or dans une affaire récente concernant la ville de Saint-Lô (Manche), le Conseil d’État semble avoir marqué un revirement. En l’espèce, il s’agissait de dégradations commises lors de manifestations d’agriculteurs, dont la ville est le théâtre récurrent. La haute juridiction a jugé que les dégradations n’avaient pas été commises "par un groupe qui se serait constitué et organisé à seule fin de commettre des délits" (Conseil d’État, 3 octobre 2018, Commune de Saint-Lô, n° 416352). Le caractère prémédité des dégradations (déversement de fumier sur la chaussée) n’a pas permis d’écarter la responsabilité de l’État. Ce dernier a ainsi été condamné à indemniser la commune sur la base de l’article 211-10.

Cette nouvelle interprétation moins restrictive - et donc plus favorables aux collectivités - pourrait avoir des incidences dans le contexte actuel. Dans le cadre d’une manifestation ayant entraîné des dégradations,  "c’est le lien avec la manifestation qui est déterminant", en avait conclu le ministre de l’Intérieur, dans une réponse du 13 décembre à un sénateur, "ce lien n’étant rompu que lorsque leurs auteurs ne se sont organisés que pour commettre des délits". Mais lors de dégradations, résultant d’un acte organisé commis dans le prolongement d’une manifestation, la responsabilité de l’État peut être engagée. Le juge est ainsi amené à apprécier si les dommages ont été commis "en lien avec la manifestation, ou en marge de celle-ci". Se pose la distinction entre black-blocs ou autres groupuscules très organisés qui s’infiltrent dans des manifestations pour commettre des dégradations et des manifestations ayant dégénéré.

De leur côté, les auteurs de dégradations peuvent aussi être directement poursuivis au civil (à condition d’apporter la preuve d’un lien de causalité entre la faute commise et le préjudice subi). Mesure difficile à mettre en œuvre pour les victimes (on ne parle pas ici des condamnations au pénal, très nombreuses depuis le début de la crise des gilets jaunes).

Action "récursoire"

Mais il manquait un lien entre ces différentes options : donner la possibilité à l’État, sorte de garant pour les victimes, de se faire rembourser par l’auteur. C’est ce que permettra de faciliter la loi anticasseurs : cette disposition (article 9) vient ainsi compléter l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et prend la forme d’une action dite "récursoire" exercée par le préfet de département. "L’État peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable", est-il désormais ajouté.

Reste à identifier les auteurs. Ce qui peut s'avérer compliqué. "Afin de pouvoir mener ces actions récursoires, les préfectures veilleront, dès que la responsabilité de l’État est mise en cause, à rassembler tout élément de preuve (rapport de police, articles de presse, photos, vidéos captées sur internet…) établissant de manière circonstanciée les conditions dans lesquelles ces crimes ou ces délits ont été commis", précise la circulaire du ministre de l’Intérieur. Ces éléments de preuve doivent servir à identifier l’auteur. Il est rappelé qu’il n’est pas nécessaire que l’auteur ait été condamné au pénal. L’action récursoire doit se porter sur la totalité du montant du dommage. "Les recettes recouvrées peuvent donner lieu à un rétablissement de crédits" dans le budget du ministère de l’Intérieur (action 6 du programme 216).

On notera que le législateur a écarté au cours des débat l’idée initiale des auteurs LR de la proposition de loi qui souhaitaient pouvoir créer une présomption de responsabilité civile "collective" des personnes condamnées pénalement pour des infractions commises lors d’une manifestation.

L’article 211-10 comporte une dernière disposition qui suscite des interrogations. Il prévoit que l’État puisse "exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée". Le maire est en effet garant de la sécurité et de l'ordre public sur l'ensemble du territoire communal. En théorie, l’État pourrait donc se retourner contre la mairie qui n’aurait pas pris les dispositions nécessaires pour contenir une manifestation ayant dégénéré.

La circulaire du ministre de l’Intérieur présente par ailleurs les autres dispositions de la loi, comme le nouveau délit de dissimulation volontaire du visage sans motif légitime (article 6) ou les réquisitions autorisant les fouilles de bagages et visites de véhicules (article 2). Ces fouilles effectuées par les policiers et les gendarmes "sur les lieux d’une manifestation et à ses abords immédiats" sont réalisés sur réquisition du procureur de la République ; elles visent uniquement à "rechercher des armes", "aucun contrôle d’identité" ne pourra être effectué sur ce fondement.