Recul du trait de côte : la boîte à outils du projet de loi Climat et Résilience

Le projet de loi "Climat et résilience" introduit une habilitation à légiférer par ordonnance pour créer un cadre juridique adapté à la prise en compte du recul du trait de côte en tant que composante des politiques locales d’urbanisme et d’aménagement, qui fait aujourd’hui défaut. Le dispositif proposé repose sur un régime de constructibilité gradué selon le degré de vulnérabilité des zones exposées et induit la mise en place d’outils de maîtrise foncière publique. 
Malgré les nombreux ouvrages de défense contre la mer, environ 20% du littoral français (hors Guyane) subit l’érosion, dont 7% présentent une tendance au recul supérieure à 50 cm/an, et aucun département n’est épargné par ce phénomène prévisible amené à s’amplifier par les effets du changement climatique. Le projet de loi Climat et Résilience, dont nous poursuivons pas à pas le décryptage, y consacre un chapitre entier, composé d’un article unique (article 58), au sein du titre V intitulé "Se loger" qui rassemble des mesures visant tout à la fois à accélérer la rénovation des logements et à freiner le rythme d’artificialisation des sols.
Pour permettre aux collectivités territoriales de s'emparer du sujet de la nécessaire adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte, le texte envisage une habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnance. Objectif : "définir une boîte à solutions" dans laquelle les collectivités pourront choisir les outils urbanistiques les plus adaptés à leurs projets d’aménagement.

Des stratégies locales à conforter 

La France s’est dotée en 2012 d’une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et d’un programme d’actions, actualisé en 2017, pour permettre notamment l’insertion de la gestion du trait de côte dans les stratégies et documents de planification des territoires exposés. Parallèlement, la cartographie de l’indicateur national d’érosion côtière mise à disposition du public sur le site Géolittoral s’est accompagnée de la mise en réseau des observatoires locaux. Et pourtant, "cet aléa continue à souffrir d’un manque de lisibilité locale et n’est pas suffisamment pris en compte dans les politiques d’aménagement du territoire", relève l’étude d’impact. Un constat qui prend appui sur plusieurs rapports - celui de la mission d'inspection interministérielle, de mars 2019, et celui du député de Vendée Stéphane Buchou de novembre 2019 - et sur les divers retours d’expérience des appels à projets de collectivités pilotes, qui n’ont fait que confirmer "le défaut d'outils juridiques et financiers et le besoin d'une sensibilisation forte des populations concernées pour mener à bien des opérations de recomposition spatiale permettant la relocalisation des biens et des activités".

Zonage des territoires exposés

L'identification des collectivités les plus concernées au travers de la définition de zonages d'exposition à court/moyen et long terme (30/100 ans) constitue le socle sur lequel repose l’habilitation envisagée. Le dispositif retenu consisterait à arrêter par voie réglementaire la liste des communes et EPCI les plus exposés, qui auront l’obligation ou la faculté (pour celles couvertes par un plan de prévention des risques littoraux-PPRL) d’établir une cartographie locale d’évolution du trait de côte à intégrer dans leur document d’urbanisme. "La volonté n’est pas de prévoir cette obligation pour toutes les communes littorales, mais de concentrer l’action publique sur les zones prioritaires en incitant les collectivités à s’emparer de ce sujet", insiste l’étude d’impact. Cette liste serait établie selon des critères homogènes "encore en cours d’élaboration", parmi lesquels la vulnérabilité du territoire, c’est -à-dire en "fonction de l’état des connaissances scientifiques résultant notamment de l’indicateur national de l’érosion littorale (mentionné à l’article L. 321-13 du code de l’environnement), et de la connaissance des biens et activités exposés à ce phénomène". Elle serait en outre révisée selon le délai fixé avec la clause de revoyure des plans locaux d’urbanisme (PLU). Pour en faciliter la réalisation, un guide méthodologique est en cours de rédaction par le Cerema, le BRGM et l'Université de Nantes. Et trois sites pilotes (Gouville, Lacanau et Saint-de-Luz) devraient ouvrir la voie et permettre d’éprouver les outils. L’enveloppe de crédits de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) dédiée à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte pourrait être pour partie mobilisée pour cofinancer ces cartographies dans la limite des crédits disponibles. L'information sur les cartes d’exposition au recul du trait de côte pourrait également être rajoutée dans le dispositif d'information des acquéreurs et des locataires (IAL), suffisamment en amont, avant la signature de l'acte de vente ou du contrat de location du bien. 

Prévoir des règles de constructibilité appropriées

Un régime de constructibilité "gradué" selon le degré de vulnérabilité pourrait conduire à interdire ou restreindre davantage le droit à construire dans les zones exposées à l’érosion à faible échéance et à maintenir ce droit à construire, sous réserve d’une remise en état des terrains concernés, c’est-à-dire en y associant une obligation de démolition à la charge du propriétaire, dans les secteurs exposés à une échéance plus éloignée. La mesure pourrait également conduire à "déroger" à quelques dispositions de la loi littoral lorsqu’elles pourraient faire obstacle à des projets formalisés de recomposition spatiale durable permettant la relocalisation de biens et activités soumis au recul du trait de côte. "Il ne serait pas logique que des activités touristiques démontables soient autorisées sur la plage et qu’elles ne puissent pas l’être au-delà du domaine public maritime naturel", explique l’étude d’impact. En clair, éviter un écueil : "le gel de l’activité économique et de tout aménagement de la bande côtière que provoquerait une inconstructibilité rigide, à laquelle aboutirait le choix de maintenir l’érosion dans les plans de prévention des risques littoraux". Globalement, il ne s’agirait donc "pas d’imposer des règles plus contraignantes que celles appliquées par la doctrine actuellement mises en œuvre dans le cadre des plans de prévision des risques mais au contraire d’apporter davantage de souplesses aux collectivités", remarque l’étude d’impact. 

Créer un nouveau régime de bail réel de longue durée

Il s’agit aussi de faciliter la maîtrise foncière des collectivités dans les zones exposées et notamment d’ajuster le régime des baux afin qu’elles puissent sécuriser leurs futurs projets de recomposition du littoral. L’habilitation projetée comprendrait la création d’un nouveau régime de bail réel immobilier de longue durée "par lequel un bailleur consent à un preneur des droits réels, en contrepartie d’une redevance foncière, en vue d’occuper ou de louer, d’exploiter, d’aménager, de construire ou de réhabiliter des installations, ouvrages et bâtiments situés dans des zones exposées au recul du trait de côte ou à des risques naturels aggravés par le changement climatique". L’outil devrait ainsi permettre aux territoires de pouvoir gérer temporairement des biens amenés à disparaître en parallèle de projets de recomposition. Pour rappel, un bail réel immobilier littoral (Brili) avait été proposé initialement dans le cadre de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (dite Got) puis repris dans une seconde proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux (dite Vaspart) adoptée en première lecture par le Sénat le 30 janvier 2018. 

Affirmer le rôle des EPF

Ce panel comprendrait également un droit de préemption spécifique "pour intégrer pleinement les enjeux et les spécificités propres à l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte en la matière, en particulier concernant la fixation du prix des biens". Il est aussi prévu d’ajuster les missions des établissements publics fonciers (EPF) d’État et locaux pour leur permettre de procéder à des acquisitions puis au portage foncier jusqu’à ce que le risque d’érosion survienne. Ils pourraient être amenés dans ce cadre à gérer les terrains menacés en vue de leur mise à disposition temporaire avant de procéder à la déconstruction d’éventuels bâtis, à des opérations de dépollution et in fine à leur renaturation avant leur disparition. S’agissant de l’outre-mer, la disposition permettrait d’affirmer le rôle des agences des cinquante pas et de les positionner comme acteurs chefs de file de la gestion de la bande littorale. Enfin, le recours à une ordonnance aurait pour objet de définir une méthode d’évaluation des biens exposés au recul du trait de côte, et, le cas échéant, les modalités de calcul des indemnités d’expropriation et les mesures d’accompagnement, en particulier pour le relogement.