Relations associations-pouvoirs publics : un guide passe les règles de financement au crible

L'association Opale (1) a récemment publié un "Guide des relations entre associations et financeurs publics". Ce document compile les différents textes de référence sur les modes de coopération entre pouvoirs publics et associations et propose "une boîte à outils visant à favoriser un partenariat équilibré et sécurisé sur le plan juridique". Tout en ayant une portée générale, le guide s'appuie sur des exemples choisis dans le domaine culturel.
Avec la loi sur l'économie sociale et solidaire de 2014, la circulaire Valls de 2015 sur les relations entre pouvoirs publics et associations et le guide d'usage de la subvention paru en 2016, la subvention est "réaffirmée comme le mode privilégié de coopération entre personnes publiques et associations", rappelle d'abord Opale.

Deux critères pour la subvention : l'initiative et la liberté d'action de l'association

Dans sa première partie, le guide rappelle ainsi les deux critères de qualification de la subvention : "l'association doit être à l'origine du projet" ; "la personne publique ne doit en attendre aucune contrepartie directe (par exemple une prestation), sinon il s'agirait d'une commande publique".
Pour apprécier le mode de coopération, ces deux critères peuvent prévaloir : "a ainsi pu être qualifiée de subvention la participation financière d'une commune à un festival organisé par une association, quand bien même cette activité revêtait un caractère de service public". Tant que l'association a bien l'initiative du festival et garde toute sa liberté dans la définition du contenu, la mission qui a pourtant un "caractère de service public" n'a pas vocation à être déléguée ; la personne publique accordant une subvention a simplement dans cette configuration un "droit de regard" (2).
"En revanche, la subvention versée par une commune à une entreprise de spectacle pour l'organisation et la gestion d'un festival créé et géré initialement par la commune a été requalifiée en marché public", ajoutent les auteurs du guide, renvoyant à une décision de 2011 du Conseil d'Etat concernant la commune de Six-Fours-les-Plages. La requalification, à l'inverse, d'un marché public en subvention apparaîtrait bien plus délicate juridiquement.

Le "recueil d'initiatives" pour un partenariat équilibré

Pour aider les collectivités à y voir plus clair, le guide recense "les conditions de légalité des subventions" : la notion d'intérêt public local, le lien avec la compétence de la collectivité, l'octroi à un organisme de droit privé. Il détaille les différentes procédures afférentes à l'octroi de subventions, en fonction de leur montant.
Un chapitre est dédié au recueil d'initiatives, permettant à la collectivité d'avoir "l'initiative de l'initiative" et favorisant la "coconstruction". La démarche s'inscrit bien dans le registre de la subvention, selon la définition figurant dans la guide d'usage de la subvention. La collectivité précise les "orientations et axes de travail stratégiques identifiés lors de la phase préalable de diagnostic", ainsi que les "principes généraux guidant le choix des projets qui seront subventionnés", sans pour autant rédiger un cahier des charges détaillé. "L'initiative des associations doit être préservée."

"Une légère ouverture" des services d'intérêt général non économique (Signe) depuis 2015

La deuxième partie du guide a trait aux réglementations européennes sur les aides d'Etat. Pour Opale, il importe de bien distinguer trois notions : les subventions accordées dans le cadre de la loi ESS et non concernées par les réglementations communautaires ; les aides d'Etat susceptibles d'affecter la libre concurrence sur le marché intérieur ; les compensations de service public versées pour les services d'intérêt économique général (Sieg). Ces dernières doivent respecter plusieurs conditions pour ne pas être requalifiées en aides d'Etat.
A l'inverse, les services d'intérêt général non économique (Signe) sont en dehors du champ des aides d'Etat, mais leur périmètre était, jusqu'à récemment, assez restreint – sécurité, école publique, sécurité sociale, etc. "Depuis 2015, il semblerait cependant que l'on assiste à une légère ouverture" de ces Signe, peut-on lire dans le guide. "La Cour de justice de l'Union européenne considère par exemple qu'une activité à finalité sociale peut être un Signe en l'absence d'offre lucrative concurrente, structurée et pérenne." Les activités relatives à la culture et à la conservation du patrimoine, ouvertes au public, ne sont pas considérées comme "économiques", a par ailleurs signifié la Commission européenne dans une communication du 19 juillet 2016.
Depuis la circulaire Valls, l'administration est tenue "d'examiner si l'activité de l'association pour laquelle la subvention est demandée peut être qualifiée" de Signe ; une "avancée importante" pour Opale.
Pour les Sieg, les aides accordées peuvent aller jusqu'à 500.000 euros sur trois ans - la règle de minimis. "Contrairement à des idées reçues largement diffusées auprès des personnes publiques, il n'est nullement obligatoire de 'passer en marché public' au-delà" de ce seuil, "mais il est nécessaire de répondre aux exigences d'un 'mandatement'".

Depuis 2015, un acheteur public peut réserver un marché à une entreprise de l'ESS… sauf si l'entreprise était déjà prestataire de ce même acheteur

Centrée sur la commande publique, la dernière partie du guide est intitulée "l'association, prestataire des collectivités". Les auteurs s'attardent sur des cas particuliers, tels que la procédure négociée permettant aux acheteurs de ne pas recourir à la mise en concurrence, "notamment au bénéfice des créations artistiques".
Autre "innovation" au bénéfice des associations introduite par l'ordonnance de 2015 sur les marchés publics : la possibilité de réserver des marchés portant sur des services de santé, sociaux ou culturels aux "entreprises de la loi relative à l'économie sociale et solidaire". Dans la liste publiée au Journal officiel, on trouve notamment les "services de bibliothèques, archives, musées et autres services culturels". Les entreprises déjà titulaires d'un marché attribué par la même personne publique au cours des trois années précédant le marché sont toutefois exclus de la procédure ; une disposition susceptible, selon les auteurs, de réduire le recours des collectivités à ce nouveau type de marché réservé.

(1) Le guide a été réalisé par le cabinet AlcyaConseil en lien avec Opale, qui est le centre de ressources du dispositif local d'accompagnement (CRDLA) pour la filière culture, mais aussi l'Union d'intervention des structures culturelles (Ufisc), le Collectif des associations citoyennes (CAC) et le Réseau des collectivités territoriales pour une économie solidaire (RTES).
(2) CE, 6 avril 2007, n°284736, Ville d'Aix-en-Provence. Décision citée dans le guide d'Opale.
(3) Décret du 26 mars 2016, JO du 27 mars 2016.