Projet de loi Elan - Inventaire avant travaux parlementaires

Le gouvernement a déposé le 4 avril à l'Assemblée nationale son projet de loi Elan "portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique", en engageant la procédure accélérée. Les travaux en commission ont débuté le 17 avril, avec l'examen de cinq articles par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, dont deux articles (21 et 55) sur lesquels elle était saisie au fond, par délégation de la commission des affaires économiques. Celle-ci s'attaquera au texte à partir du 15 mai et prévoit trois jours de débats. La discussion en séance publique est quant à elle programmée fin mai, du lundi 28 au jeudi 31 mai. La loi sera sans doute promulguée au début de l'automne.
Pour revenir sur la genèse du texte et suivre son avancée parlementaire, Localtis a ouvert un dossier sur le projet de loi Elan compilant nos articles les plus importants depuis la présentation de la stratégie Logement du gouvernement en septembre 2017.

 

Titre Ier
Construire plus, mieux et moins cher

Chapitre Ier
Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible

Projet partenarial d'aménagement et grandes opérations d'urbanisme (art.1er). Le projet de loi crée un nouveau type de contrat au niveau local, le "projet partenarial d'aménagement" (PPA) pour "soutenir une dynamique de construction adaptée aux différents territoires dans lesquels l’Etat et l’intercommunalité concernée ou la métropole de Lyon ou Paris, peuvent acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation d’opérations d’aménagement complexes ou d’une certaine ampleur", selon l'exposé des motifs. Un PPA permet de définir un projet de territoire comprenant des objectifs de production de logements et de mobiliser les opérateurs pour la conduite des grandes opérations d’aménagement et, le cas échéant, les financements des différents partenaires, publics et privés. Les partenaires pouvant signer le contrat de PPA sont élargis aux communes concernées, à la région, au département ainsi qu’aux établissements publics de l’Etat ou des collectivités, aux sociétés publiques locales ou aux acteurs privés susceptibles de prendre part à la réalisation des opérations favorisées par le PPA.
Le texte détermine en outre le régime juridique d'un autre outil nouveau en matière d'aménagement, les grandes opérations d’urbanisme (GOU). Les critères de création des GOU sont définis en référence à la nature supra-locale des enjeux sur le territoire, soit par la dimension, soit par les caractéristiques particulières des opérations d’aménagement concernées, ayant conduit à la conclusion d’un contrat de PPA. La GOU ouvre la possibilité pour une commune de confier la maîtrise d’ouvrage des équipements publics à l’intercommunalité. La création et la réalisation des opérations d’aménagement sont d’intérêt métropolitain ou communautaire et la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme est confiée à l’échelon intercommunal. La GOU sera créée par délibération de l’intercommunalité, sauf en cas d’avis défavorable d’une commune incluse dans le périmètre, auquel cas elle sera créée par arrêté du préfet de département. La création de la GOU pourra emporter création d’une zone d’aménagement différé (ZAD) sur tout ou partie de son périmètre. Le délai de validité de la zone sera alors de 10 ans renouvelable une seule fois.

Evolution du régime juridique des opérations d'intérêt national (art.2). Le projet de loi précise et complète le régime juridique des OIN. Les critères auxquels une opération doit satisfaire pour pouvoir être considérée d’"intérêt national" sont définis par la loi. Comme pour la GOU, la création de l’OIN pourra emporter création d’une ZAD sur tout ou partie de son périmètre, avec une durée de validité de 10 ans renouvelable une seule fois.

Opérations d'aménagement en GOU et en OIN (art.3). Le texte comporte diverses dispositions visant notamment à faciliter la réalisation des opérations d’aménagement en GOU et en OIN. Dans le périmètre d’une GOU, les documents d’urbanisme pourront être mis en conformité avec les projets et les normes supérieures adaptées en conséquence, via une procédure intégrée sur le modèle de la procédure intégrée pour le logement (PIL). Afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement, à la fois en GOU et OIN, plusieurs mesures sont prévues : simplification de la construction des équipements d’infrastructure (possibilité pour l’aménageur d’une opération située dans une GOU ou dans une OIN de les construire pour le compte des collectivités compétentes) ; intervention possible des établissements publics d’aménagement (EPA) et des établissements publics fonciers et d’aménagement (EPFA) pour la réalisation d’opérations d’aménagement relevant de la mise en œuvre d’un contrat de PPA, y compris hors de leur périmètre, si les partenaires souhaitent s’appuyer sur eux. Cette intervention pourra prendre la forme de prestations de conseil et d’expertise ou de constitution de filiales de type société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) ou société d’économie mixte d’aménagement à opération unique (Semaop). L’EPA ou l’EPFA pourra également intervenir en qualité de concessionnaire de l’opération d’aménagement. L’intervention de l’EPA ou de l’EPFA sera alors réservée aux cas de "in house" (par exemple, hors du périmètre de l'établissement mais pour une intercommunalité faisant partie de sa gouvernance). Par ailleurs, l’EPA ou l’EPFA pourra conduire les études préalables nécessaires pour la préfiguration du contrat de PPA.

Procédures de participation du public (art.4). Le projet de loi comporte des mesures relatives aux procédures de participation du public des opérations d’aménagement faisant l’objet d’une zone d’aménagement concerté (ZAC). L'objectif est de simplifier la mise en œuvre de ces opérations et de réduire les délais. Pour cela, il est prévu une mise à disposition du public de l’étude d’impact par voie électronique et d'autoriser le maire ou le président de l'EPCI à organiser la participation du public.

Simplification des procédures imposées aux opérations d'aménagement (art.5). Le texte prévoit d'assouplir les procédures qui s’imposent aux opérations d’aménagement en cas d’évolutions des projets. La participation au coût des équipements publics des constructeurs qui n’acquièrent pas de terrains auprès de l’aménageur est facilitée et pourra être versée directement à la personne publique à l’initiative de l’opération d’aménagement. La modernisation du régime juridique des ZAC sera poursuivie par ordonnance, pour accélérer l’aménagement et la construction dans ces zones. Il est prévu notamment de rationaliser le recours aux procédures de participation du public prévues à l’article L. 123-1-A du code de l’environnement afin d’avoir recours à la procédure d’enquête publique, qui offre les meilleures garanties de participation du public, au stade le plus approprié du processus d’aménagement. "Des dispositions seront introduites en vue d’améliorer les dispositifs de financement des équipements publics nécessaires pour satisfaire les besoins générés par la réalisation des opérations d’aménagement", précise encore l'exposé des motifs du texte. Un aménageur pourra exercer la maîtrise d’ouvrage des équipements de bâtiments, pour le compte de la collectivité, dans le cadre de sa concession, sans pour autant être soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique. Est particulièrement visée la construction des écoles ou des gymnases, par exemple, qui sont nécessaires au développement d’un nouveau quartier de logements.

 

Chapitre II
Favoriser la libération du foncier

Faciliter la libération du foncier public (art.6). Le projet de loi entend accélérer et faciliter la mobilisation du foncier public pour la réalisation d’opérations d’aménagement au regard du bilan des premières années de mise en œuvre du dispositif de mobilisation du foncier public introduit par la loi n° 2013-61du 18 janvier 2013 et en vue de l’adapter au PPA. Le I complète le code général de la propriété des personnes publiques pour permettre la cession à l’amiable, par l’Etat, de son foncier au bénéfice de la réalisation d’une grande opération d’urbanisme, à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à Paris ou à la métropole de Lyon, signataire d’un PPA, ou à l’opérateur désigné par le contrat de PPA. "Cette mesure vise à accélérer le lancement d’opérations d’aménagement et soutenir l’émergence de projets comprenant notamment des logements, en mettant à disposition plusieurs ensembles de terrains de l’Etat compris dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement", souligne l'exposé des motifs. Le II modifie le même code afin de simplifier le dispositif dit de cession avec "décote" au regard des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du dispositif : il entend faciliter le montage de projets urbains combinant logements, commerces et activités et favoriser une mixité d’usage "dans le sens d’une ville durable et inclusive" ; la cession de foncier public pour réaliser des opérations d’accession sociale à la propriété dans le cadre d’un bail réel solidaire pourra se faire avec une décote, dans la limite de 50% comme pour les autres logements en accession à la propriété ; la cession avec décote de terrains du domaine privé de l’Etat est conditionnée à un engagement à livrer les logements dans un délai de cinq ans sauf pour les cessions de terrain s’inscrivant dans une opération d’aménagement de plus de cinq hectares. "Au regard de la difficulté, extérieure au maître d’ouvrage, à respecter le délai de cinq ans dans certaines opérations complexes de surface moindre, l’article exempte, pour ne pas bloquer le projet, de cette obligation les opérations d’aménagement de moins de cinq hectares, mais prévoit qu’une première tranche devra néanmoins y être livrée dans le délai de cinq ans", précise l'exposé des motifs.

Foncière publique solidaire (art.7). L’activité de "service d’intérêt économique général" exercée par la Foncière publique solidaire (FPS) est placée sous le contrôle de l’Ancols (Agence nationale du contrôle du logement social). Pour rappel, la FPS est une société anonyme détenue par moitié par l’Etat et la Caisse des Dépôts, créée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris, dont la vocation est d’alléger le coût du foncier pour accélérer la construction de logements, dont "une majorité" de "programmes" de logements sociaux.

Opérations Anru (art.8). La possibilité pour les établissements publics fonciers d'Etat d'acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d'opération Anru est rétablie.

SRU et SEM (art.8). En commune carencée au titre du logement social, la délégation du droit de préemption du préfet aux SEM est limitée au seul cas des SEM agréées ayant pour objet la réalisation et la gestion de logements locatifs sociaux.

Etablissements publics fonciers (art.8). Le texte étend aussi aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé (ZAD). Afin de faciliter la production de logements sociaux, notamment, il vise également à étendre la subdélégation du droit de priorité de la commune et de l'EPCI pour l’acquisition de biens en décote. Comme les établissements publics fonciers locaux, les établissements publics fonciers d'Etat vont pouvoir agir dans le cadre des emplacements réservés et gérer les procédures de délaissement.

 

Chapitre III
Favoriser la transformation de bureaux en logements

Rentabilité des opérations de transformation de bureaux en logements (art.9). L’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme pour transformer des bureaux en logements pourra, en zone tendue, accorder un bonus de 10% supplémentaires par rapport au gabarit de la construction existante, quelle que soit la technique constructive (reconstruction, rénovation ou réhabilitation). Elle pourra également déroger aux servitudes de mixité sociale du plan local d’urbanisme (PLU), c'est-à-dire ne pas contraindre les opérateurs à réaliser une part de logements locatifs sociaux. (Voir notre article du 3 avril 2018 Elan - Dix opérateurs s'engagent à transformer 500.000 m2 de bureaux vides en logements à l'horizon 2022)

Création des "immeubles de moyenne hauteur" (art.10). Une catégorie d’"immeuble de moyenne hauteur" est créée, en sus de la catégorie déjà existante des "immeubles de grande hauteur" (IGH). Les IMH s'appliquent aux immeubles entre 28 et 50 mètres, pour lesquelles les exigences normatives seraient identiques, quel que soit l'usage (bureaux, logements, hôtels...), notamment en matière de sécurité incendie. Présenté dans le chapitre "Favoriser la transformation de bureaux en logements", l'étude d'impact note que "l’immobilier de bureau bénéficiera de cette évolution qui, en rendant les bâtiments plus polyvalents, encouragera le développement d’immeubles de bureau de plus de 28 mètres de haut. Des centres d’affaires plus denses pourront ainsi voir le jour".

Réquisition de logements vacants (art.11). Dans les territoires tendus, les modalités applicables à la réquisition de locaux pour faire du logement (dispositif de réquisition avec attributaire) sont adaptées et étendues à l’hébergement d'urgence de personnes sans abri.

 

Chapitre IV
Simplifier et améliorer les procédures d’urbanisme

Adaptation des documents d'urbanisme aux enjeux actuels (art.12). Le texte modifie l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme "afin de favoriser la mise en place de documents d’urbanisme adaptés aux enjeux actuels", selon l'exposé des motifs. Il entend ainsi encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d'occupation des sols en cas d'annulation ou de déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale.

Simplification de la hiérarchie des normes des documents d'urbanisme (art.13). Le texte habilite le gouvernement à procéder, par voie d’ordonnance, à la simplification de la hiérarchie des normes applicables aux documents d’urbanisme, à l'instauration d'un lien d’opposabilité unique (maintien du seul rapport de compatibilité entre les documents et suppression du lien de "prise en compte") et à l'unification des délais de mise en compatibilité.

Dispositions relatives aux schémas d'aménagement régional (art.14). Le projet de loi habilite le gouvernement à procéder, par voie d’ordonnance, à une nouvelle rédaction des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux schémas d’aménagement régional (SAR) des régions d’outre-mer "afin d’actualiser, clarifier, simplifier et compléter ces dispositions et, ainsi, de sécuriser juridiquement les documents tout en facilitant leur application", selon l'exposé des motifs.

Architectes des Bâtiments de France (art.15). Dans les secteurs protégés au titre du patrimoine, l’avis des architectes des Bâtiments de France est rendu consultatif dans le cadre de la délivrance des autorisations d’urbanisme portant sur le traitement de l’habitat indigne en secteur patrimonial protégé et sur les installations d’antennes de téléphonie mobile. Les modalités de recours contre l'avis d'un ABF reviennent à la situation d'avant la loi du 7 juillet 2016 pour la liberté de création, l’architecture et le patrimoine : le silence du préfet vaut de nouveau acceptation du recours (et non refus).

Autorisations d'urbanisme (art.16 et 17). L’art.16 vise à sécuriser les demandeurs de permis de construire en les assurant que seules les pièces prévues par la réglementation de l’urbanisme et les législations expressément articulées avec l’autorisation d’urbanisme leur seront demandées. L’art.17 étend la nature et les usages des données contenues dans les dossiers de demandes d’autorisations d’urbanisme et transmises par les collectivités locales à l’Etat. En outre, il accélère la numérisation dans le champ de l’urbanisme en créant une téléprocédure pour assurer le traitement des demandes d’autorisation d’urbanisme à compter du 1er janvier 2022 pour les communes dont le nombre d’habitants sera supérieur à un seuil défini par un décret. "Ce seuil sera fixé de sorte à réserver cette obligation aux seules collectivités disposant des moyens informatiques suffisants", précise l'exposé des motifs. L'étude d'impact indique que ce seuil pourrait être fixé à 3.500 habitants.

 

Chapitre V
Simplifier l'acte de construire

Accessibilité et logement évolutif (art.18). Afin de "simplifier l'acte de construire", le concept de logement évolutif - autrement dit des logements collectifs qui "peuvent être rendus accessibles à l'issue de travaux simples" - remplace l'obligation d'accessibilité de tous les logements neufs, instaurée par la loi Handicap du 11 février 2005. Un quota de 10% de logements collectifs neufs devra cependant être accessible d'emblée aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sans travaux préalables. La mise en œuvre - complexe - de cette disposition doit faire l'objet de plusieurs décrets. L'un d'entre eux précisera les modalités applicables à la construction de logements locatifs sociaux, et en particulier "les modalités techniques de réalisation des travaux de réversibilité qui sont à la charge financière des bailleurs et leur délai d'exécution, qui doit être raisonnable". Le flou des termes utilisés (travaux simples, réversibilité, délai d'exécution raisonnable...) et les réserves du Conseil d'Etat augurent de nombreux recours, d'autant plus que les associations sont très remontées contre ce qu'elles considèrent comme un recul important sur la lettre et l'esprit de la loi de 2005.

Maisons préfabriquées (art.19). Le gouvernement est habilité à adapter, par voie d’ordonnance, le régime du contrat de construction de maison individuelle avec fourniture de plan aux constructions de maisons préfabriquées, afin de rééquilibrer le cadre du contrat de construction de maison individuelle au bénéfice des filières ayant recours à la préfabrication (notamment la filière bois-construction).

Marché public (art.20). La possibilité de recourir à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social (OLS, normalement soumis à la loi MOP) est prolongée de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2021. Le régime des commissions d'appel d'offres (CAO) pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux "seuils européens" est harmonisé entre les offices publics de l'habitat (OPH) et les autres organismes de droit privé de logement social.

Individualisation des frais de chauffage (art.21). Au motif que le dispositif d'individualisation des frais de chauffage prévu à l’art. L. 241-9 du code de l’énergie modifié par la loi de 2015 relative à la transition énergétique relevait d'une "sur-transposition" de la directive efficacité énergétique, le texte revoit son champ d’application et les cas de dérogation possible. Ainsi, les bâtiments tertiaires en sont exclus et les cas de dérogations pour motif économique sont étendus aux immeubles dans lesquels l’installation de compteurs n’est pas rentable. "Cette évolution va permettre d’exclure du dispositif les bâtiments les plus performants sur le plan énergétique (pour lesquels les gains résultant de l’individualisation sont les plus faibles) et le recentrer sur les immeubles les plus énergivores", justifie le gouvernement.

Vefa (art.22). De nouveaux ajustements sont apportés au régime de la vente en l’état futur d’achèvement (Vefa), sur les conditions d’intervention du garant, la désignation d’un administrateur ad hoc et la possibilité pour l’acquéreur de se réserver des travaux de finition ou d’installation d’équipements.

Contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux (art.23). Le texte entend clarifier et préciser le droit applicable aux opérations de contrôle de la conformité aux dispositions du code de l’urbanisme des constructions, aménagements, installations et travaux, notamment en ce qui concerne le droit de visite prévu à l’art. L. 461-1 afin de se conformer aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme du 4 novembre 1950. Il intègre dans ce code des dispositions dont l’objectif est de garantir la protection du domicile tout en définissant un cadre juridique sécurisé pour les autorités et agents publics chargés des vérifications en matière d’urbanisme et de construction.

 

Chapitre VI
Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme

Sécurisation des autorisations de construire existantes (art.24). Le texte vise à sécuriser les opérations de construction en luttant contre les recours abusifs, en s'appuyant sur les propositions issues du groupe de travail piloté par la conseillère d'Etat Christine Maugüé. Les mesures législatives, qui ont vocation à être complétées par des dispositions réglementaires, doivent contribuer à raccourcir les délais de jugement, à permettre aux acteurs économiques de mieux anticiper l’issue des recours et enfin à sécuriser un certain nombre de droits à construire attribués légalement.
Huit dispositions sont prévues : la limitation des effets des annulations ou des déclarations d’illégalité des documents d’urbanisme sur les décisions relatives à l’occupation et à l’utilisation du sol régies par le code de l’urbanisme, dès lors que l’annulation ou la déclaration d’illégalité est prononcée pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet ; l’extension des règles relatives à l’intérêt pour agir, en visant toutes les décisions relatives à l’occupation et à l’utilisation du sol ; la possibilité pour le préfet, en cas de permis de construire annulé sur déféré préfectoral, d’exercer l’action en démolition sans limitation aux zones protégées ; l’encadrement du référé suspension dans le temps et l’obligation pour le requérant dont le référé suspension est rejeté de confirmer le maintien de sa requête au fond ; l’obligation pour le juge de motiver le refus de prononcer une annulation partielle ou un sursis à statuer et l’extension du champ d’application des articles concernés aux décisions de non opposition à déclaration préalable ; l’obligation de contester les autorisations modificatives et les mesures de régularisation dans le cadre de l’instance contre l’autorisation initiale, lorsque ces autorisations et mesures ont été délivrées au cours de cette instance ; l’amélioration du dispositif d’action en responsabilité contre les recours abusifs, associatifs ou autres, afin de faciliter le prononcé de condamnations pécuniaires aujourd’hui très rares ; l’encadrement des transactions financières visant à obtenir un désistement en cas de recours, d’une part, en les interdisant au profit d’associations sauf lorsque ces dernières défendent leurs intérêts matériels propres, d’autre part, en étendant l’obligation d’enregistrement aux transactions conclues en amont de l’introduction d’un recours. "L’objectif est de dissuader les associations créées au profit d’intérêts privés de marchander leur désistement et d’imposer la transparence sur les transactions, quelle que soit l’étape de la procédure", souligne l'exposé des motifs. 

 

Titre 2
Evolutions du secteur du logement social

Chapitre 1er
Restructuration du secteur

Dissolution d'office d'organismes HLM de moins de 1.500 logements (art.25). Le ministre peut dissoudre un organisme HLM qui gère moins de 1.500 logements, qui n’a pas construit au moins 500 logements au cours des dix dernières années et qui "ne contribue pas suffisamment (à ses) missions et objectifs d’intérêt général" (mission de construction, aménagement, attribution et gestion de logements locatifs sociaux attribuées par la loi). Le ministre peut mettre en demeure un autre organisme HLM d’acquérir tout ou partie du patrimoine de l’organisme dissous.

Retrait de l'agrément pour les SEM de moins de 1.500 logements (art.25). Le ministre peut retirer l'agrément d'une SEM de construction et de gestion de logements sociaux lorsqu'elle gère moins de 1.500 logements sociaux, n’a pas construit au moins 500 logements au cours des dix dernières années et qui "ne contribue pas suffisamment aux missions et objectifs d’intérêt général". Dans ce cas, le ministre peut mettre en demeure un organisme d'HLM ou une SEM agréée d’acquérir tout ou partie des logements de cette Sem. (voir notre article Julien Denormandie rassure les EPL sur leur place dans la loi Elan du 6 avril 2018)

Regroupement obligatoire (art.25). Tout organisme de logement social (OLS) gérant moins de 15.000 logements et tout groupe d'OLS gérant moins de 15.000 logements ont l'obligation de s'adosser à un groupe, d’ici 2021. La version actuelle détermine la taille d’autonomie d’un bailleur isolé à 15.000 logements et la taille minimale d'un groupe à 15.000 logements également (sauf pour les groupes départementaux, voir ci-dessous), mais ce seuil de 15.000 ne fait pas l'unanimité et sera sans nul doute très discuté au Parlement.

Fusion d'OPH (art.25). L’ensemble des offices publics de l’habitat (OPH) rattachés à une même collectivité (ou EPCI, ou EPT de la MGP, hors métropole de Paris) ont l’obligation de fusion d'ici à 2021. Autrement dit : les collectivités territoriales ne pourront demeurer collectivité de rattachement de plusieurs offices publics de l’habitat, y compris les métropoles. (Voir nos articles Un décret organise le transfert des OPH communaux aux EPCI dotés de la compétence logement du 2 septembre 2016 et Offices publics de l'habitat : la tentation de la SEM du 31 janvier 2017)

Organismes et groupes départementaux (art.25). L'obligation de regroupement ne s'applique pas aux organismes ayant leur siège dans un département dans lequel il n'y aucun autre organisme HLM, aucune SEM agréée, ni aucun groupe d'OLS. Un groupe d'OLS peut gérer moins de 15.000 logements dans le cas où il est l’unique groupe de logement social ayant son siège dans un département.

Coop'HLM et Sacicap (art.25). L'obligation de regroupement ne s'applique pas aux organismes dont l’activité principale au cours des trois dernières années est une activité d’accession sociale à la propriété et qui n’ont pas construit ou acquis plus de 600 logements locatifs sociaux au cours des six dernières années.

DOM et Corse (art.25). L'obligation de regroupement ne s’applique pas aux organismes dont le siège social est situé en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et en Corse.

Trois modalités de regroupement (art.25). L'art.25 prévoit trois modalités de regroupement : un groupe au sens du code de commerce dont la maison mère est un organisme d'HLM ou une SEM agréée ; un groupe au sens du code de commerce dont la maison mère n'est pas un organisme d'HLM ou une SEM agréée ; un ensemble d'organismes d'HLM qui détiennent entre eux une société anonyme de coordination (SAC, voir ci-dessous). Ces groupements élaborent un plan stratégique de groupe et un cadre stratégique d'utilité sociale commun et peuvent assurer une solidarité financière entre leurs membres.

Société anonyme de coordination (art.25). La société anonyme de coordination (SAC) peut relever soit du régime des sociétés anonymes prévu par le code de commerce, soit du régime coopératif. Il s'agit d'un modèle plus intégré de "groupe inversé", doté de prérogatives spécifiques, notamment : l’élaboration du plan stratégique de patrimoine (PSP) et de la convention d'utilité sociale (CUS), la mutualisation de ressources financières pour mettre en œuvre le PSP, la mutualisation des achats, la définition technique des politiques patrimoniales, la mise en œuvre de la solidarité financière en cas de difficulté d’un des membres. Elle peut décider le cas échéant de la cession partielle ou totale de patrimoine entre les organismes qui la composent. Elle développe une unité identitaire entre la société et ses associés ou ses actionnaires. (Voir notre article Les OPH "veulent rester maîtres de leur avenir" et cherchent la parade contre les fusions du 11 janvier 2018)

Mise en demeure de céder (art.25). Tout organisme gérant moins de 15.000 logements qui ne respecte pas l’obligation de regroupement, peut être mis en demeure par le ministre chargé du logement de céder tout ou partie de son patrimoine ou tout ou partie de son capital, à un ou plusieurs organismes d'HLM ou SEM agréées, ou de souscrire au moins une part sociale d’une société anonyme de coordination (SAC).

Mise en demeure d'acquérir (art.25). Le ministre peut mettre en demeure un organisme HLM ou une SEM agréée d’acquérir tout ou partie des logements d'un organisme gérant moins de 15.000 logements qui ne respecte pas l’obligation de regroupement, ou tout ou partie de son capital, ou mettre en demeure une SAC de permettre à l'organisme de souscrire au moins une part sociale. En cas d’acquisition des logements, l’opération ne peut avoir pour effet d’accroître de plus de 20 % le nombre de logements locatifs sociaux gérés par l’organisme ou la SEM mis en demeure, sauf en cas d’accord de sa part, et "ne peut pas excéder sa compétence géographique". Idem en cas d’acquisition de capital ou de souscription d’au moins une part sociale d’une SAC. Une aide peut être accordée à l’organisme ou à la société mis en demeure.

Fusions-absorption d'organismes HLM (art.26). Le texte élargit les possibilités de fusions-absorption des organismes HLM. Il prévoit les conditions d’une absorption des offices publics de l'habitat (OPH, qui sont des établissements publics et ne disposent donc pas de capital social) par des bailleurs sociaux constitués sous forme de société. Il élargit le champ d'absorption des SEM multi-activités par les organismes HLM (en limitant les activités absorbées à l'objet social "HLM"). Il généralise la possibilité de scinder un organisme, en vue de faciliter l’absorption d’une ou plusieurs branches d’un organisme par un ou plusieurs autres organismes.

Rémunération suite à absorption (art.26). La rémunération des actionnaires d'une SEM ayant absorbé un organisme HLM suit les mêmes règles de lucrativité limitée applicables aux actionnaires d'un organisme HLM. La rémunération de la collectivité de rattachement d'un office public de l'habitat, lors de l'absorption de cet OPH par un autre organisme HLM, est fixée "sur la base du rapport des capitaux propres non réévalués respectifs des organismes".

Circulation des capitaux au sein d'un groupe (art.27). La circulation des capitaux entre les organismes de logement social appartenant au même groupe est facilitée de manière à augmenter la circulation de la trésorerie vers les organismes qui en ont besoin, via des prêts et avances. Cette mesure de "mutualisation des fonds" est la "condition de réussite des regroupements", selon le gouvernement. Pour simplifier le régime de contrôle de ce secteur réglementé, un délai de seulement 15 jours sera donné aux ministres chargés du logement et de l’économie pour s’opposer, séparément (aujourd’hui 2 mois conjointement), à ces prêts et avances. La dématérialisation sera renforcée, via une plateforme de téléprocédure. Aujourd’hui, seuls les SA HLM et les coopératives HLM peuvent bénéficier de ces partages de trésorerie, si un autre organisme HLM détient au moins 5% de leurs parts. Le gouvernement espère qu'avec Elan, "90% des organismes pourront, à terme, partager avec un ou plusieurs autres sa trésorerie ou ses fonds propres suivant ces modalités".
 

Chapitre II
Adaptation des conditions d'activité des organismes de logement social (OLS) 

Concours d’architecture (art.28). Les organismes de logement social (OLS) peuvent déroger à certaines obligations relatives à la maîtrise d’ouvrage publique et à l’obligation de recourir au concours d’architecture (obligation prévue par la loi toute récente loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) du 7 juillet 2016, voir notre article du 1er août 2016).

Nouvelles compétences (art.28). Les organismes de logement social (OLS) sont dotés de nouvelles compétences : ils peuvent créer des filiales pour répondre à des besoins précis périphériques à leur activité principale (ingénierie urbaine, services de gestion…). Pour faciliter leur politique d'achat d'immeubles bâtis, ils peuvent souscrire ou acquérir la totalité des parts d’une société civile immobilière (SCI), des garanties sont alors prévues pour que le patrimoine demeure ou devienne du logement social. Une autre disposition facilite le rachat de logements pour leur conventionnement de manière massive, en permettant à l'organisme HLM de racheter directement la société propriétaire et en l’absorbant, par voie de fusion.

Comptabilité (art.28). Pour respecter le cadre européen, une séparation des comptes retraçant, d’une part, l’activité de service économique d’intérêt général et, d’autre part, les autres activités de l’organisme (ingénierie urbaine, services de gestion...), sera obligatoire à compter de l’exercice comptable de 2021. Les offices publics de l’habitat (OPH) devront passer en comptabilité privée à compter du 1er janvier 2021.

Ordonnances (art.28). Le gouvernement est habilité à prendre par voie d’ordonnances diverses mesures. Par exemple, pour permettre la vente de logements locatifs sociaux avec entrée en copropriété différée (l'organisme HLM pourrait transférer "en différé" la propriété des parties communes de l’immeuble). La voie de l'ordonnance est également privilégiée pour mettre en œuvre à titre expérimental une politique des loyers qui prenne mieux en compte la capacité financière des ménages nouveaux entrants du parc social et qui "adapte" le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité (SLR).

Pas de CUS pour les organismes en fusion (art.28). Les organismes en voie de fusion peuvent bénéficier d’une dérogation à l’obligation de conclure une convention d’utilité sociale (CUS).

Vente de logements sociaux (art.29). La convention d’utilité sociale (CUS) contient un plan de vente qui liste les logements que le bailleur souhaite aliéner, après avis de la commune d’implantation, pendant la durée de la convention. La signature de la convention par le préfet vaut autorisation pour la durée de la convention. Pendant la durée de la convention, le bailleur peut soumettre de nouvelles demandes d’autorisation au préfet, qui consulte la commune. La vente entre organismes ne nécessite plus d’autorisation préfectorale, sauf lorsqu’elle entraîne une diminution "excessive" du parc du bailleur (plus de 30 %) qui doit alors présenter ses perspectives. La vente se fait au prix fixé par le bailleur (aujourd'hui le prix est estimé par le service des domaines et soumis à un avis de la commune).

Acheteurs des logements sociaux (art.29). La liste des bénéficiaires potentiels des ventes des logements sociaux, limitée aujourd’hui pour l’essentiel aux locataires en place et à d’autres organismes d’HLM, est élargie. On distingue le cas des logements occupés et de celui des logements vacants. Pour les logements occupés : l’occupant est prioritaire ou, pour les logements ayant bénéficié d’un prêt locatif social (PLS) de plus de 15 ans, toute personne morale qui devra maintenir le locataire dans ses droits. Pour les logements vacants, priorité est donnée : aux personnes physiques respectant les plafonds de ressources applicables à l’accession sociale à la propriété, parmi lesquelles sont prioritaires les locataires du parc social du département et les gardiens d’immeubles ; aux collectivités locales ; à "toute autre personne physique" ; " à toute personne morale de droit privé" mais uniquement pour le cas des PLS de plus de 15 ans. La vente en bloc est autorisée à des personnes morales, mais pas à des personnes physiques (elles ne peuvent acquérir qu'un seul logement).

Société de vente d’HLM (art.29). Il est créé une nouvelle forme d’organisme d’HLM : la société de vente d’habitations à loyer modéré. Cette société peut être créée par des organismes HLM ou Action Logement. Elle a pour seul objet l’achat de logements à des bailleurs désireux de vendre rapidement et la revente de ces logements. L’objet de cette société de ventes étant limitée, les logements concernés restent gérés par des bailleurs sociaux tant qu’ils n’ont pas été vendus. "Une telle société peut présenter l’intérêt de développer une véritable expertise sur les stratégies de vente et de mettre en place des outils, notamment de communication, susceptibles de toucher un nombre plus grand d’acheteurs potentiels", souligne l'exposé des motifs.

Préemption (art.29). La possibilité pour les communes de préempter les logements sociaux des bailleurs à l'occasion de leur vente (ainsi que le prévoyait la loi Alur) est supprimée.
 

Chapitre III
Dispositions diverses 

Ancols (art.30). Les conditions de contrôle des organismes HLM par l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) sont améliorées. L'Ancols a un accès direct aux informations du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS). Elle peut communiquer les rapports de contrôle non seulement à la "maison-mère" d’une filiale, mais aussi à la collectivité de rattachement d’un OPH et au groupe. Les sanctions prononcées sur la proposition de l’Ancols à l’encontre des organismes sont publiées au bulletin officiel du ministère en charge du logement. Le produit de ces sanctions constitue une ressource de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Action logement (art.31). L’art.31 ratifie l’ordonnance du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction, qui a permis l’entrée en vigueur de la réforme d’Action logement au 1er janvier 2017. (Voir notre article Réforme d'Action logement : le projet de loi est définitivement adopté du 20 mai 2016)

Report des CUS (art.32). La date à laquelle les organismes HLM doivent transmettre au préfet de département le projet de convention d’utilité sociale (CUS) est reporté d’un an et demi pour tenir compte du contexte d'évolution du secteur du logement social. Les hypothèses financières et patrimoniales retenues pour une mise en œuvre de la deuxième génération des CUS prévue au 1er janvier 2018 sont effectivement caduques.

Réforme des APL (art.33). La loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 avait prévu de rassembler, par ordonnances, l’ensemble des dispositions relatives aux aides personnelles au logement (APL) dans un même code avant janvier 2019. Ce délai d’habilitation pour la recodification des textes est reporté de six mois. "Cela "permettra d’anticiper les difficultés qui pourraient survenir fin 2018 au regard de la volonté du gouvernement de mettre en place une actualisation des bases ressources pour le calcul des APL, dont la mise en œuvre est fixée pour 2019", précise l'étude d'impact. Les évolutions législatives se traduiront d'abord dans le projet de loi de finances 2019, la recodification en tiendra ensuite compte.

 

Titre 3
Réponse aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale
Chapitre Ier
Favoriser la mobilité dans le parc social et le parc privé 

Bail mobilité (art.34). Pour faciliter les mobilités étudiantes et professionnelles, le projet de loi crée un nouveau type de bail. Le bail mobilité, éligible au dispositif de garantie locative Visale, est "un contrat de location de courte durée d'un logement meublé [...], à un locataire justifiant, à la date de la prise d'effet du bail, être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d'apprentissage, en stage, ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle". Sa principale originalité est d'être conclu pour une durée allant de un à dix mois, non renouvelable (mais un nouveau bail peut être signé à l'issue du premier). Le bailleur ne peut exiger un dépôt de garantie et le contrat est résiliable à tout moment par le locataire, sous réserve d'un préavis d'un mois. En contrepartie, le loyer est fixé librement, mais ne peut être modifié en cours de bail.

Réexamen des situations des locataires (art.35). Tous les six ans, dans les zones tendues, tout organisme HLM est tenu de faire un point sur la situation de ses locataires, sur la base des informations recueillies via les enquêtes Ressources et occupation du parc social. Le bailleur transmet le dossier du locataire à sa commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (voir ci-dessous), lorsqu'il constate au moins une des situations suivante : sous-occupation ; sur-occupation ; besoin d’un logement adapté au handicap ; disparition de la situation de handicap qui avait conduit à l’attribution d’un logement adapté ; dépassement des plafonds de ressources applicables au logement occupé sans que ce dépassement n’entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux. L'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2019. Selon l'étude d'impact, seule 1 demande de mutation sur 5 est actuellement satisfaite et "la moitié des demandeurs de mutation relève d’une situation visée par la nouvelle disposition". Le nombre de dossiers supplémentaires à examiner par les commissions se situerait entre 50.000 et 80.000 (entre +10 % et +17 %).

Commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (art.35). La commission d’attribution de logements sociaux (CAL) créée par chaque organisme HLM voit ses compétences élargies au-delà de la seule attribution du logement et devient "commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements". Elle émet des préconisations en matière d’offres de relogement à proposer aux locataires qui occupent un logement non adapté à leur situation (voir "Réexamen des situations des locataires"). Les avis de la commission sont communiqués au locataire, sans que ses droits d’occupation du logement soient remis en cause. Sa composition ne change guère par rapport à la CAL.

Dématérialisation (art.35). La possibilité de procéder à des examens dématérialisés est ouverte à toutes les commissions d'attribution (c'est aujourd'hui expérimental sur certains territoires).

Cotation de la demande (art.36). L'installation d'un système de cotation des demandes de logement social est obligatoire dans les territoires déjà concernés par la réforme des attributions : EPCI tenus de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) ou compétents en matière d’habitat et ayant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris, commune de Paris et métropole de Lyon, soit environ 400 établissements. Le dispositif de cotation est intégré dans plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs (PPGDID). Les modalités de la cotation (les critères retenus et leur pondération) sont définies par les acteurs du PPGDID, c'est-à-dire les collectivités, les bailleurs et les réservataires. Le dispositif de cotation est porté à la connaissance du public. La date d'entrée en vigueur sera fixée par décret, et "au plus tard le 31 décembre 2021".

Attribution en QPV (art.37). Créée par la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017, la commission mise en place dans chaque quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) intervenant en amont de la commission d'attribution de logements sociaux (CAL) est supprimée. Les dossiers d’attribution des logements sociaux en QPV sont examinés par une seule commission : la commission de coordination de la convention intercommunale d’attribution (CIA) qui voit son rôle renforcé. Selon l'étude d'impact, le nombre de demandes de logement social dans les 1.500 QPV représentent 130.000 attributions par an.

Généralisation de la gestion en flux des contingents (art.38). La gestion en flux des contingents des différents réservataires est généralisée sur la totalité du parc de logements sociaux. La gestion en stock ne sera plus possible, sauf pour les logements réservés par des services publics en charge de la défense nationale ou de la sécurité intérieure, "pour lesquels la question de la proximité entre le logement et le lieu de travail est primordiale compte tenu des contraintes professionnelles des personnes concernées". Les conventions de réservation en vigueur devront être modifiées en conséquence, dans un délai de deux ans après la publication de la loi. Pour rappel, la convention de réservation détermine le contingent de logements sociaux réservés à l'Etat, aux collectivités ou encore à Action logement, en contrepartie du financement, de la garantie ou du terrain qu’ils ont apporté à un programme de construction. "Sur de nombreux territoires, tout ou partie des contingents sont déjà gérés selon cette modalité (de gestion en flux)", indique l'étude d'impact, "c’est notamment déjà le mode de gestion du contingent préfectoral dans 39 départements". (Voir notre article Accord entre l'Etat, l'Aorif et Action logement pour une bourse d'échanges et une "gestion en flux compensé des contingents" du 17 avril 2018)

Voir aussi nos articles Le mouvement HLM trouve que le projet de loi Elan est une boîte à outils "pas inintéressante" du 8 mars 2018 et Après les tensions sur les APL et la RLS, gouvernement et mouvement HLM se réconcilient autour de la loi Elan du 5 avril
 

Chapitre II
Favoriser la mixité sociale 

Mixité intergénérationnelle (art.39). Les locataires sous-louant une partie de leur logement à des personnes de moins de 30 ans peuvent bénéficier de l’allocation de logement sociale (ALS). Et les personnes de moins de 30 ans sous-louant une partie de logement, peuvent aussi bénéficier de l'ALS.

Surendettement/expulsion (art.40). La procédure de surendettement et la procédure d’expulsion locative sont mieux coordonnées pour permettre de maintenir dans leur logement les locataires de bonne foi ayant repris le paiement de leur loyer et s’acquittant du remboursement de leur dette locative. (voir notre article Mal-logement - Le plan d'actions interministériel de prévention des expulsions locatives est "mis à jour" du 12 mars 2018)

Prévention des expulsions locatives dans le parc privé (art.41). Dans le parc privé, le dispositif public de prévention des expulsions locatives exige que soient transmises à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex) les informations suivantes : le montant mensuel du loyer et des charges des personnes menacées d’expulsion, ainsi que le décompte de leur dette (ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, ni en cas de commandements de payer signifiés par les huissiers de justice, ni en cas de saisine de la Ccapex par les bailleurs personnes morales). (Voir aussi notre article Lutte contre l'exclusion - Une circulaire réorganise la procédure de lutte contre le surendettement du 17 janvier 2018)

Prévention des expulsions locatives dans le parc social (art.42). Dans le parc social, les ménages qui ont fait l’objet d’un effacement de leur dette locative dans le cadre d'une procédure de surendettement peuvent conclure un protocole de cohésion sociale avec le bailleur social (protocole leur permettant, en cas de résiliation de leur bail pour défaut de paiement de loyer, d'occuper leur logement et de bénéficier des aides au logement contre l'engagement de payer l'indemnité d'occupation et les charges). Cela donne à l’occupant "une seconde chance", lui permet "d’éviter l’expulsion et, à terme, de redevenir titulaire d’un bail pérenne", souligne l'étude d'impact. Elle précise que, en 2015, les effacements de dettes ont concerné 28.000 ménages dans le parc social (21.000 en 2014) pour un montant moyen de dette de 2.540 euros. Cette même année, 13.600 protocoles de cohésion sociale ont été signés (11.500 en 2014). (Voir notre article Le profil des habitants des OPH, "un concentré des fragilités sociales et économiques de la société" du 31 octobre 2017)

Logement d'abord (art.43). Cet article est le bras armé du plan "Logement d'abord" du gouvernement, présenté le 11 septembre par Emmanuel Macron à Toulouse, qui doit être déployé dans 24 territoires expérimentaux. L'objectif est d'organiser et d'accélérer la transition de l'hébergement d'urgence vers des solutions de logement plus durables. Pour cela, le projet de loi prévoit plusieurs dispositions. Ainsi, il rend le PDALHPD (plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées) opposable à l'égard des autorisations délivrées aux structures d'hébergement et subordonne leur éventuelle habilitation à l'aide sociale au respect des besoins et priorités identifiés dans le plan. De même, il autorise une dérogation temporaire (jusqu'au 31 décembre 2022) aux règles de l'appel à projets, afin de faciliter les passages sous statut de CHRS des structures d'hébergement provisoire. Le projet de loi Elan impose également aux structures d'hébergement la conclusion de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM). Enfin, il permet une mutualisation de la veille sociale - et notamment celle assurée par les Siao (services intégrés d'accueil et d'orientation) - à l'échelle de plusieurs départements. (Voir aussi notre article du 31 janvier 2018 Plan "Logement d'abord" : prudentes, les associations veulent y croire)

Transformation d'hôtels en résidences hôtelières à vocation sociale (art.44). L’obligation de délivrer une autorisation de travaux pour un établissement recevant du public (ERP) est supprimée si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble. L'exposé des motifs explique qu'ainsi "un hôtel pourrait plus facilement être transformé en locaux d’habitation" et l'étude d'impact indique que l'objectif de cette mesure est de "faciliter la transformation d'hôtel en résidences hôtelières à vocation sociale".  (Voir notre article Plus de 3.500 places d'hébergement d'urgence seront créées en 5 ans dans d'anciens hôtels du 16 mars 2017) 

Habitat inclusif (art.45). Afin de diversifier les formes d'habitat inclusif pour les personnes handicapées, le projet de loi autorise une colocation ciblée sous certaines conditions. Sauf cas très ponctuels comme la vacance temporaire de logements, celle-ci est aujourd'hui interdite pour tous les logements conventionnés à l'APL - quel que soit le type de bailleur -, mais aussi, dans le seul parc social, pour les logements non conventionnés APL. Le projet de loi ouvre donc une possibilité de colocation (jusqu'à cinq colocataires) dans le parc social, au bénéfice de personnes reconnues handicapées et sous condition de ressources. Chaque colocataire sera signataire d'un contrat de location propre. Au-delà du secteur social, ces dispositions s'appliqueront aussi aux logements conventionnés APL des SEM et à ceux des autres bailleurs. (Voir notre article Un guide pour favoriser l'habitat inclusif du 11 décembre 2017)

Quotas SRU (art.46). La durée pendant laquelle les logements sociaux vendus continuent à être décomptés "SRU" est étendue de 5 à 10 ans.

 

Chapitre III
Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires

Observatoires des loyers (art.48). Il est obligatoire de créer des observatoires locaux des loyers (OLL), agréés par l’Etat, dans les zones tendues, sans que ce développement n’emporte nécessairement encadrement des loyers (voir notre article du 13 février 2018 Observer n'est pas encadrer). Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. Les agences d’urbanisme peuvent être agréées "observatoires des loyers" (11 observatoires - non agréés donc - sont aujourd'hui portés par une agence d’urbanisme, selon l'étude d'impact).

Encadrement des loyers (art.49). L'obligation de mettre en place le dispositif d'encadrement du niveau des loyers dans les zones tendues est remplacée par une possibilité d'expérimenter ce dispositif à l'intérieur de ces zones, pour une durée de 5 ans. Le dispositif sera mis en œuvre par arrêté préfectoral, à la demande des EPCI compétents en matière d’habitat, de la commune de Paris, des EPT de la métropole du Grand Paris, de la métropole de Lyon ou de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, sur tout ou partie de leur territoire couvert par un observatoire local des loyers (OLL) agréé. Quatre critères de tension du marché locatif local doivent être réunis : un écart important entre le niveau de loyer moyen constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; un niveau de loyer médian élevé ; un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat (PLH) et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci. Le gouvernement devra remettre un rapport d'évaluation au Parlement avant la fin de l'expérimentation. (voir notre article du 29 novembre 2017 Alur - L'encadrement des loyers à Lille et Paris n'était certes pas légal, mais le dispositif est-il efficace ?) Les sanctions à l’encontre les bailleurs qui ne respectent pas l’encadrement des loyers sont renforcées, une amende administrative peut être prononcée par le préfet.

Règles de décence (art.50). L’article 50 supprime l’adaptation des règles de la décence aux locaux des hôtels meublés dès lors que le logement constitue la résidence principale de l’occupant et le juge a la possibilité d’imposer le respect de ces règles s’il est amené à requalifier le contrat d’occupation en contrat de location. Le nombre de ménages dont la résidence principale est une chambre d’hôtel s’élève à 21.000, ce qui représente 25.000 personnes au total. Par ailleurs, les règles de décence en cas de colocation à baux multiples sont harmonisées.

Encadrement des locations meublées touristiques (art.51). Après différentes mesures d'encadrement issues de la loi de finances rectificative pour 2017 et du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, cet article ajoute de nouvelles limites, contrôles et sanctions à l'activité des plateformes d'intermédiation touristique, de type Airbnb, et des particuliers loueurs occasionnels. Pour cela, le projet de loi officialise le plafond de 120 jours par an de mise en location de son habitation principale à des fins touristiques, "sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure". Ce plafond légal s'appliquera toutefois uniquement dans les communes mettant en œuvre la procédure de changement d'usage des locaux d'habitation et ayant initié une procédure de déclaration. Le loueur a également obligation de transmettre à la commune - à la demande de cette dernière - le décompte des nuitées ayant fait l'objet d'une location durant l'année en cours. Pour assurer la mise en œuvre de ces dispositions, le texte prévoit des sanctions dissuasives, allant de 5.000 à 10.000 euros pour les loueurs et de 12.500 à 50.000 euros pour les plateformes. (Voir aussi notre article du 7 mars 2018 Plateformes d'intermédiation touristique : l'étau se resserre)

Logements intermédiaires (art.52). Les EPCI situés dans les zones tendues doivent définir des objectifs pour une offre de logements intermédiaires dans leur document de programmation (PLH ou PLUIH). Un décret d’application liste les communes concernées. "Il est envisagé que le décret d’application circonscrive l’application de la mesure aux communes de 30 000 habitants ou plus couvertes par un PLH en zones TLV/A Abis", indique l'étude d'impact.

 

Titre IV
Améliorer le cadre de vie

Chapitre Ier
Revitalisation des centres-villes 

Création de l'opération de requalification des territoires (art.54). Un contrat dédié à la revitalisation des centres-villes est créé : l’opération de requalification des territoires (ORT). Co-signé par l’intercommunalité, les communes, l’Etat et les principaux opérateurs de la rénovation urbaine (Anah, Action Logement, la Caisse des Dépôts), ce contrat apporte un cadre juridique à la mise en oeuvre du plan gouvernemental Action coeur de ville dans les 222 villes récemment sélectionnées. 

Les CDAC dans les ORT (art.54). L'ORT peut accepter, dans les limites de son périmètre contractuellement défini, toute implantation, extension ou transformation d’un commerce de plus de 1.000 m², sans la soumettre à une autorisation d’exploitation commerciale, délivrée habituellement par la Commission départementale d'aménagement commercial (CDAC). Cette incitation au commerce de centre-ville est couplée à un mécanisme de régulation de l’aménagement commercial en périphérie : il est possible, sur décision du préfet, de suspendre provisoirement (jusqu’à 3 ans) tout examen d’un nouveau projet par la CDAC, et donc toute nouvelle implantation, en dehors du périmètre de l’ORT. Cette suspension peut être étendue à toute commune membre de l’EPCI signataire de la convention (même si la commune n’est pas elle-même signataire). 

Une version renforcée de l'Orqad (art.54). La convention ORT remplace et approfondit les dispositions prévues pour la convention d’opération de requalification de quartiers anciens dégradés (Orqad), introduite en 2017 par la loi Egalité et Citoyenneté et qui n’a pas connu de mise en œuvre effective. Les collectivités peuvent s'appuyer, pour l’élaborer, sur l’ingénierie des opérateurs de l’Etat et de différents organismes publics locaux, tandis que son financement serait ouvert à tous les partenaires potentiels publics et privés. Cette version renforcée de l’Orqad prévoit ainsi le recrutement d’un manager de centre-ville ainsi que la définition d’un projet urbain global, à portée économique, sociale et environnementale, reposant sur l’application du droit de préemption urbain renforcé ainsi que sur le droit de préemption sur les fonds de commerce et terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial. A noter que le périmètre de l’ORT concerne nécessairement, mais pas exclusivement, le centre-ville : des secteurs périphériques peuvent y être intégrés.

Voir notre dossier Redynamisation des centres-villes : quelles solutions ?
 

Chapitre II
Rénovation énergétique 

Révision du cadre des obligations d'économies d'énergie dans le secteur tertiaire (art.55). L’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation tel qu’issu de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ("Grenelle II") a instauré une obligation de travaux d'économies d'énergie dans les bâtiments tertiaires. La loi sur la transition énergétique est venue renforcer cette obligation en fixant un objectif à l’horizon 2050 d’une réduction de 60% de la consommation d’énergie. Le projet de loi propose de l'adapter en fixant la première échéance à l’horizon 2030 tout en maintenant l’ambition globale de réduction de 40% d’économies d’énergie. Par ailleurs, il propose d’acter le principe d’un objectif de modulation voire de dispense selon la taille du bâtiment, un immeuble de bureaux disposant de plus de moyens qu’un petit commerce de proximité. "Ce seuil de surface permettrait de préserver les petites structures, notamment les PME, et de ne pas leur imposer des dispositions qui ne sont pas proportionnées au vu de leur situation économique", souligne l'exposé des motifs.
Lors de son examen du texte le 17 avril, la commission du développement durable, saisie au fond sur cet article, a adopté 22 amendements déposés par les députés de la majorité. Parmi les modifications les plus notables, ils ont précisé que "les objectifs de réduction des consommations d’énergie des bâtiments (…) portent également sur l’énergie finale", c’est-à-dire l’énergie "consommée et facturée à chaque bâtiment, en tenant compte des pertes lors de la production, du transport et de la transformation du combustible". Plutôt qu'un "constat" du respect de l’obligation, ils préfèrent un "contrôle", lequel doit "pouvoir s’effectuer sur le terrain de manière aléatoire, que ce soit par l’administration elle-même, ou par des tierces parties agréées". Ils ont également précisé que la réduction de 40% de la consommation d’énergie à horizon 2030 doit être réalisée "en cohérence" avec les objectifs fixés par la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites par les bâtiments. Les députés veulent aussi encourager la récupération et la réutilisation de la chaleur produite par les bâtiments, en faisant en sorte que la chaleur fatale revendue par les bâtiments soumis à obligation puisse être déduite de la consommation, contribuant ainsi à atteindre les objectifs". Ils ont également fixé un délai d'un an après la promulgation de la loi pour la publication du décret d’application de l’article 55. Ce décret doit notamment déterminer les catégories de bâtiments soumis à l’obligation en fonction de leur surface et du type d’activité ainsi que les modalités de mise en place d’une plateforme informatique permettant de recueillir les données de consommation et d’assurer le suivi de la réduction de consommation d’énergie. La création de cette plateforme a été fixée au plus tard au 1er janvier 2020.
 

Chapitre III
Lutte contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil 

Habitat indigne et marchands de sommeil (art.56). Face à un "parc privé potentiellement indigne" (PPPI) estimé à 420.000 logements - dont la moitié appartenant à des bailleurs privés -, le projet de loi durcit encore les sanctions contre les marchands de sommeil, avec un ensemble de mesures dont certaines pourraient bien interroger le Conseil constitutionnel (en cas de QPC, un recours direct sur le projet de loi semblant exclu au vu du sujet). La charge de la preuve incombera désormais aux marchands de sommeil, avec l'instauration d'une présomption de revenus tirés de la location de logements indignes (comme en matière de trafic de drogue ou de fausse monnaie).

Astreinte administrative (art.57). Le dispositif d'astreinte administrative en matière de lutte contre l'habitat indigne issu de la loi Alur du 24 mars 2014 est étendu à l'ensemble des procédures de police spéciale de lutte contre l'habitat indigne (hors urgence) et à la lutte contre le saturnisme. L'astreinte administrative due par le propriétaire indélicat sera versée au budget de l'EPCI, si celui-ci est compétent en matière d'habitat et si son président a bénéficié du transfert des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne de la part des maires. En outre, l'astreinte devient automatique en cas de non-respect des prescriptions d'un arrêté (sauf pour les propriétaires de bonne foi, par exemple impécunieux), alors qu'elle est facultative dans le régime de la loi Alur.

Ordonnances (art.58). Le gouvernement est autorisé à prendre, par voie d'ordonnances, "toute mesure destinée à améliorer et renforcer la lutte contre l'habitat indigne relevant du domaine de la loi" : harmonisation des outils de police administrative, précisions sur les pouvoirs du maire, organisation de la lutte au niveau intercommunal...

Des amendements, issus de propositions de loi déposées ou en cours d'examen devrait venir encore renforcer le chapitre "Lutte contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil".
 

Chapitre IV
Améliorer le droit des copropriétés 

Copropriétés dégradées (art.59). Des outils sont créés ou développés pour améliorer le traitement des propriétés dégradées. Ils portent notamment sur le relogement des habitants concernés, avec un renforcement du pouvoir de désignation des maires et un objectif de 25% d'attributions de logements hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Le maire ou le président de l'EPCI pourront utiliser leur pouvoir de désignation - autrement dit attribuer plus rapidement un logement social sur leur contingent - lorsqu'ils lancent une Orcod (opération de requalification de copropriétés dégradées), ce qui n'était jusqu'alors possible que pour les seules Orcod-IN (d'intérêt national). Pour sortir de certaines situations de blocage sur des sites complexes, le projet de loi assouplit également les critères permettant de lancer une Orcod-IN. Enfin, le texte sécurise la procédure de carence consistant à faire constater par le tribunal de grande instance, après expertise, l'incapacité d'un syndicat de copropriétaires à assurer la conservation d'un immeuble (ouvrant ainsi la voie à une procédure d'expropriation). En contrepartie, le relogement des habitants des immeubles condamnés serait plus rapidement engagé, grâce à une prise de possession immédiate des bâtiments concernés par le bénéficiaire de la DUP (déclaration d'utilité publique).

Ordonnances (art.60). Les dispositions de la loi Elan sur ce chapitre ne sont qu'un prélude, puisque son article 60 autorise le gouvernement à légiférer par ordonnances pour codifier et améliorer le droit de la copropriété et revoir les règles de gouvernance des copropriétés. 
 

Chapitre V
Numérisation du secteur du logement 

Données sur les contrats de location (art.61). Des ordonnances sont également prévues pour créer un régime d’agrément visant à sécuriser, promouvoir et accompagner l’usage du numérique dans l’établissement des contrats de location et d’améliorer le recueil des données relatives aux contrats de location du parc locatif privé.
 

Chapitre VI
Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité

Aménagement numérique (art.62 et 63). Les modalités d’information du maire en matière de travaux relatifs aux stations de téléphonie mobile sont simplifiées. Pour toute installation d’une station radioélectrique, le délai de deux mois, prévu par le code des postes et des communications électroniques, entre le dépôt du dossier d’information au maire (DIM) et celui de la demande d’autorisation d’urbanisme, est supprimé. En cas de modification substantielle des stations, un délai d’un mois après dépôt du DIM doit être respecté avant l’engagement des travaux, contre deux mois aujourd'hui. En matière de déploiement des câbles aériens, le délai laissé aux propriétaires pour formuler leurs observations sur une demande de servitude “sur et au-dessus de leur propriété” est réduit de 3 à 2 mois. En outre, le principe du “précédent” est supprimé : l’autorisation de telles servitudes ne sera plus conditionnée à l’existence d’une servitude ou d’une convention de passage antérieure.

Sanctions prononcées par l’Arcep (art.64). Les opérateurs ne respectant pas leurs engagements de déploiement de la fibre optique sont sanctionnés par l’Arcep en proportion avec la gravité du manquement : les sanctions - plafonnées à 3% du chiffre d’affaire - peuvent atteindre, pour un réseau filaire, 1.500 euros par local non raccordable, et pour un réseau radioélectrique, 130 euros par habitant, 3.000 euros par km² ou encore 80.000 euros par site non couverts.