Approche paysagère : un rapport du CGEDD propose de mieux former les élus

Réalisé à la demande de la ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili, le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur la sensibilisation et la formation des élus locaux au paysage a été publié ce 28 mars. La commande se fondait sur un constat d’insuffisance ou d’inadéquation de la politique publique concernée, alors même que "c’est aux maires et présidents d’intercommunalités qu’incombe en dernier ressort la responsabilité de l’aménagement des territoires (urbains comme ruraux)", rappelle la lettre de mission. En effet, "nombre d’exemples montrent que les projets d’aménagement ou d’équipement pourraient être bien plus cohérents et mieux acceptés s’ils s’appuyaient sur les caractéristiques des paysages locaux […]", soulignait la ministre dans sa lettre, datée du 15 février 2021. L’accroissement des compétences ou a minima des connaissances, donc une "formation des responsables" de l’aménagement que sont les élus dans ce domaine apparaît ainsi comme un élément clé pour généraliser les bonnes pratiques à ses yeux.

Approche paysagère plutôt que paysage

Plutôt que de s'en tenir à la simple notion de paysage, qui fait souvent l'objet d'une lecture réductrice selon eux (végétal ou patrimoine), les rapporteurs ont préféré parler d’approche paysagère, comme un moyen de faciliter les politiques techniques sectorielles concourant à la transition écologique. Ils ont aussi voulu privilégier, dans leurs propositions, une "sensibilisation" des élus à l’approche paysagère aussi large que possible, "formule moins encadrée, pouvant amener une proportion significative de ceux qui l’ont suivie à s’inscrire à des modules de formation en bonne et due forme portant sur des dimensions ou des thématiques plus précises de cette approche". Ils ont également fait le choix de bâtir leurs recommandations sur "un socle de connaissances rendant compte de l’état d’esprit actuel des élus quant à leur vision, leur usage, leurs projets et leurs attentes de l’approche paysagère".

Enquête en ligne auprès des élus

À cet effet, la mission a diligenté une enquête en ligne auprès des élus et mené des entretiens avec une quarantaine d’entre eux. Près de 1.400 élus - dont les trois-quarts l'ont été lors des élections de 2014 et 2020 -, ont répondu à cette enquête menée en juin et juillet 2021 auprès de tous les maires et présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de France, avec un panel de répondants représentatif du territoire national (rural, urbain, périurbain). Les résultats font ressortir que le paysage est très majoritairement assimilé, pour 65% des élus ayant répondu, à "un cadre de vie agréable". Si les visions négatives du paysage ("contrainte" ou "uniformisation-banalisation") sont quasiment absentes des réponses recueillies, les élus sont en revanche peu nombreux (11%) à assimiler le paysage à un "projet de territoire". Pour les élus interrogés, les interventions sur le paysage doivent être menées à des échelles très locales. Sur les compétences à solliciter en matière paysagère, les élus mettent en tête les services de l’État, puis viennent les conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE) suivis par leurs propres services techniques. Les rapporteurs se disent en revanche frappés par les faibles scores réalisés par les outils spécifiquement consacrés au paysage au sein des politiques publiques - promotion du titre de paysagiste-concepteur, atlas de paysages, observatoires photographiques du paysage ou même plans de paysage.

Besoin de renforcer les compétences et les connaissances

Au total, plus des quatre cinquièmes des élus répondants ressentent néanmoins le besoin de renforcer leurs compétences et connaissances sur le paysage. Un large consensus se dessine autour de la sensibilisation à partir du terrain : les visites de territoires arrivent largement en tête des modalités de sensibilisation / formation proposées dans l’enquête.
En termes de contenu, les quatre thématiques les plus demandées sont le paysage en lien avec le patrimoine, mais aussi la biodiversité, l’agriculture et la forêt et l’habitat. Energie, climat et surtout, requalification des zones périphériques et des friches, occupent le bas du classement.

Thématiques prioritaires

En partant des points de faiblesse identifiés grâce à l'enquête, la mission a défini des priorités de sensibilisation/formation qui constituent les orientations thématiques du plan national qu'elle propose. Les thématiques prioritaires auxquelles sensibiliser ou former les élus concernent ainsi la vision stratégique et "politique" de l’approche paysagère, résumée sous l’appellation "projets de territoire", la connaissance accrue des outils spécifiques de politique paysagère, et l’approche paysagère de la transition énergétique dans la perspective du changement climatique ainsi que celle de l’aménagement des périphéries urbaines dans la perspective de la lutte contre l’artificialisation des sols.
D’autres thématiques, qui semblent davantage faire partie des "acquis" des élus interrogés lors de l’enquête, pourront servir de point d’appui aux actions de sensibilisation puis de formation à mettre en place, soulignent les auteurs du rapport. Il s’agit principalement des documents d’urbanisme comme outils de politique paysagère ou de la nécessité d’une approche collective et participative du paysage.

Proposition de convention-cadre

Pour mettre en œuvre ces priorités dans la sensibilisation et la formation des élus locaux à l’approche paysagère, la mission recommande la signature d’une convention-cadre entre l’Etat, l’Association des maires de France et la Fédération nationale des CAUE, rejoints, "le cas échéant", par Intercommunalités de France. "L’offre de proximité proposée dans ce document, déclinée suivant les enjeux, les priorités et les acteurs locaux, recevrait l’appui des équipes des grands sites de France, des parcs naturels régionaux, et des agences d’urbanisme, détaillent les rapporteurs. Les sessions de terrain ainsi mises en place, seraient complétées par l’introduction de l’approche paysagère dans des formations qualifiantes récemment mises en place en direction des élus (Académie des territoires de l’Agence nationale de cohésion des territoires avec l’appui de Sciences Po Paris et de la Caisse des Dépôts, formation mise en place par l’Association des maires ruraux de France et Sciences Po Lyon) ainsi que par une présence accrue de paysagistes au sein des structures techniques locales ou de paysagistes-conseils auprès des collectivités." "Les sensibilisations ou formations devraient en outre s’appuyer sur une identification appropriée des intervenants potentiels à ces sessions et sur des références d’opérations réussies dûment répertoriées." "Les écoles de paysage, avec leurs 'ateliers étudiants' de terrain joueraient dans ce processus un rôle particulier, ce qui nécessiterait de poser la question de leur implantation incomplète sur le territoire", relève encore la mission.