Thomas Beurey / Projets publics

Finances locales - Contrats Etat-collectivités sur les dépenses : les propositions de la mission Richard-Bur

Lancée mi-octobre par le Premier ministre, la mission sur les finances locales conduite par Alain Richard et Dominique Bur a remis, le 17 novembre dernier, un rapport intermédiaire sur "les enjeux de maîtrise de la dépense locale et des charges résultant des normes". Dans ce rapport auquel Localtis a eu accès, le sénateur et l'ex-directeur général des collectivités locales fournissent un mode d'emploi complet des contrats voulus par l'exécutif pour maîtriser la progression des dépenses locales. Avant la réunion de la Conférence nationale des territoires qui se tiendra le 14 décembre prochain et doit aboutir à la conclusion du pacte financier de mandature, plusieurs des recommandations du tandem visent aussi à inciter les collectivités à s'engager dans la démarche contractuelle. L'une d'elle consiste à réserver des dotations d'investissement aux collectivités signataires.

Les grandes collectivités pourront refuser de passer un contrat avec l'Etat prévoyant la limitation de leurs dépenses de fonctionnement, mais elles pourraient avoir intérêt à en signer un au cours du premier semestre 2018, période durant laquelle cette possibilité sera ouverte. La mission sur les finances locales pilotée par le sénateur Alain Richard et le préfet honoraire Dominique Bur n'en doute pas. Dans le rapport intermédiaire qu'elle a remis le 17 novembre au Premier ministre, elle a prévu plusieurs incitations pour pousser les collectivités à s'engager sur la maîtrise de leurs dépenses.
On a entendu dès le début de l'automne le gouvernement dire que les collectivités et EPCI qui signeraient un contrat avec l'Etat bénéficieraient d'un coup de pouce sous la forme de dotations d'investissement. C'est exactement ce que recommande le tandem Richard-Bur dans ce rapport que Localtis s'est procuré. Il préconise en effet de relever le montant de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) de 665 millions d'euros dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2018, à 1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019. Selon ces spécialistes des finances locales assistés par quatre fonctionnaires de l'Etat, il faudrait de surcroît faciliter l'accès à cette dotation aux collectivités signataires des contrats et leur en laisser le bénéfice même lorsque l'objectif fixé par le contrat n'est pas atteint.
Pour les collectivités qui se trouvent concernées par le dispositif contractuel voulu par l'exécutif et qui, par ailleurs, sont éligibles à la dotation politique de la ville, la mission recommande de réserver l'attribution de cette dotation à celles qui auront accepté de signer un contrat. Autrement dit, le refus de signer privera les collectivités concernées du bénéfice de la dotation politique de la ville.

Un objectif d'évolution des dépenses adapté à chaque collectivité

Les experts prônent également la création de dotations d'investissement pour les départements et les régions. S'agissant des départements, il s'agirait en fait de procéder, dans le projet de loi de finances pour 2019, à la transformation de l'actuelle dotation globale d'équipement (212 millions d'euros prévus pour 2018) en une dotation d'investissement fonctionnant de manière similaire à la DSIL.
Avant que la collectivité signataire d'un contrat ne bénéficie du surcroît de dotations promis par l'Etat, elle aura négocié avec le préfet l'objectif de dépenses contenu dans ce contrat. Cette phase serait une vraie plus-value, dans la mesure où il serait tenu compte de certaines spécificités de la collectivité, comme la croissance démographique, la construction de logements, la structure par âge de la population et la situation socio-économique du territoire (avec l'indice de pauvreté ou la proportion d'habitants de la commune en quartiers "politique de la ville"). Le Premier ministre avait détaillé ces différents critères de "personnalisation" de l'objectif de dépenses dans son discours devant les maires, le 21 novembre dernier. On notera encore que s'agissant des départements, la mission recommande une prise en compte particulière des allocations individuelles de solidarité dans les dépenses de fonctionnement.
Dans le cas où une collectivité remplirait l'un des critères, son objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement serait revu à la hausse "par exemple de 0,25 point pour chaque critère à sa valeur maximale". En revanche, pour les collectivités qui refuseront de signer un contrat, l'objectif de dépense fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques s'appliquera, sans aucune modulation possible.

Un nouvel arsenal contre les normes

La mission recommande par ailleurs à l'exécutif de poursuivre la lutte contre l'excès de normes, très attendue par les élus locaux. Il offrirait ainsi une "contrepartie collective" à l'engagement des collectivités territoriales dans le dispositif contractuel. Il s'agirait ainsi de mieux évaluer l'impact financier des nouvelles normes sur les collectivités territoriales.
A cette fin, les administrations de l'Etat pourraient constituer des panels de collectivités : celles-ci testeraient un projet de norme et en apprécieraient son coût. Autre préconisation : faire le point sur les projets de normes à chaque réunion de la conférence nationale des territoires. Les élus locaux auraient ainsi une vision globale dans ce domaine, ce qui fait défaut actuellement. Par ailleurs, le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) serait saisi, au cours de l'examen parlementaire d'un projet de loi, des amendements ayant une incidence financière "significative". Aujourd'hui, ces amendements échappent en général à sa saisine, puisque celle-ci reste cantonnée aux projets de textes avant l'étape parlementaire.
Le tandem Richard-Bur recommande encore au gouvernement de durcir la règle que le Premier ministre a fixée, selon laquelle lorsqu'une norme est créée, deux anciennes normes doivent être supprimées, ou à tout le moins simplifiées. Les deux normes revues devraient "être une source d'économie au moins équivalente à la charge résultant de la norme nouvelle", est-il souligné.
Pour la mission, l'évaluation "ex-post" des normes doit aussi être renforcée, en particulier dans six "champs prioritaires" : logement, construction, aménagement urbanisme; fonctionnement général des collectivités; politiques sociales; services techniques; politiques culturelles; éducation-formation.

"Assouplir" les règles de la fonction publique territoriale

La proposition d'une application "différenciée" des nouvelles normes est plus innovante. Celles-ci entreraient en vigueur d'abord dans les grandes collectivités et, dans un second temps, dans les autres, suivant "un calendrier défini de manière partenariale." Il est aussi envisagé une application "proportionnée" aux différentes collectivités : les plus petites n'auraient "pas le même niveau d'obligation que les autres", par exemple en matière d'équipements sportifs. Il est encore suggéré de permettre à des collectivités de déroger, dans le cadre d'expérimentations, à l'application de certaines normes réglementaires. L'Etat a déjà testé ce type d'allègement avec des entreprises, dans le cadre d'un appel à projets baptisé "France Expérimentation."
Certaines des normes les plus coûteuses se trouvent dans le champ de la fonction publique territoriale. En 2016, les mesures décidées dans ce domaine par le gouvernement ont coûté pas moins de 1,2 milliard d'euros. Afin de rendre le poids de ces dépenses plus soutenable, la mission qui, parmi ses membres, comptait jusqu'ici Olivier Dussopt, aujourd'hui secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, préconise d'"associer encore davantage les associations d'élus aux discussions" précédant les décisions dans ce domaine. "On peut imaginer un engagement du gouvernement à compenser intégralement ou au moins à prendre en compte dans la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement toute mesure catégorielle ou mesure générale, comme le relèvement du point d'indice, ayant une incidence financière pour les collectivités employeuses", peut-on aussi lire dans le rapport.
Plus important, il est proposé à l'exécutif de lancer, à l'occasion de la prochaine réunion de la Conférence nationale des territoires (CNT) qui se tiendra le 14 décembre un "chantier" ayant pour but d'assouplir "certaines règles qui régissent la fonction publique territoriale." Le but serait d'"offrir une plus grande liberté aux collectivités employeuses, notamment en matière indemnitaire ou de recours aux contrats de droit public." Il pourrait ainsi être donné "davantage de latitude aux collectivités employeuses s'agissant de la part indemnitaire accordée à leurs agents publics", explique la mission.

De nouvelles annonces le 14 décembre prochain ?

Sur la réduction des normes dans leur ensemble et sur "l'assouplissement" des règles de la fonction publique territoriale, on sait à présent que l'exécutif souhaite avancer. Il n'a pas attendu la prochaine réunion de la CNT pour dévoiler ses plans. Le président de la République a précisé les choses lors de la clôture du Congrès des maires de France, le 23 novembre. Un discours fleuve au cours duquel il a repris la majorité des propositions que la mission a énoncées sur toutes ces questions (voir notre article Emmanuel Macron maintient le cap et confirme une réforme de la fiscalité locale).
Le 14 décembre, à Charleville-Mézières, il est toutefois possible que l'exécutif annonce de nouvelles mesures, en piochant parmi les propositions de la mission sur les finances locales qu'il n'a pas encore explicitement retenues. L'enjeu est de taille : il s'agit d'arracher auprès des associations d'élus locaux la signature du pacte financier pour la mandature.

 

Une mécanique bien huilée

Dans son rapport, la mission sur les finances locales règle les nombreux détails du mécanisme de contractualisation destiné à limiter la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à 1,2% en valeur en moyenne chaque année pendant le quinquennat. Voici les principales règles de fonctionnement qu'elle envisage.

Quelles seraient les collectivités concernées par les contrats sur les dépenses ?
Le Premier ministre l'a dévoilé lors de son allocution le 21 novembre, à l'ouverture du Congrès des maires de France : la mission recommande qu'il soit proposé un contrat aux départements et aux régions, ainsi qu'aux 373 communes et 198 EPCI dont les recettes réelles de fonctionnement sont d'au moins 30 millions d'euros. Soit environ 600 collectivités et EPCI. Le dispositif de contractualisation porterait ainsi sur près de 75% de la dépense publique locale.
Pour la mission, le critère budgétaire est "plus adapté" que celui de la population que le gouvernement a retenu dans le projet de loi de programmation des finances publiques. Pour mémoire, ce dernier prévoit que les contrats concerneront les départements, les régions, les communes de plus de 50.000 habitants et les communautés de plus de 150.000 habitants. Soit au total 319 collectivités et EPCI représentant deux tiers de la dépense publique locale.
Le 21 novembre, le Premier ministre n'avait pas clairement tranché entre l'une ou l'autre des solutions.

Quelles dépenses seraient incluses dans les contrats ?
Les contrats porteraient sur les dépenses de fonctionnement "en mouvement réel" des budgets principaux et des budgets annexes. En seraient retranchées les atténuations de produits (attributions de compensation, reversements aux fonds de péréquation ou au fond national de garantie individuelle des ressources, remboursements de frais ou de charges de personnels refacturées). Les dépenses des budgets annexes des services publics industriels ne seraient pas prises en compte. Sinon, écrit la mission, les collectivités territoriales et les EPCI seraient incités à externaliser certains services publics sous forme de délégations de service public.

Quel serait le calendrier de signature des contrats ?
Pour être applicables à l'exercice budgétaire de l'an prochain, les contrats devraient être signés avant le 30 juin 2018. Une grande collectivité qui, la première année, refuserait de s'engager dans la démarche, pourrait la rejoindre plus tard. Un contrat serait signé pour une durée comprise entre trois et cinq ans.

Comment serait évaluée l'application du contrat ?
Le bilan du contrat serait établi chaque année par le préfet et le responsable de la collectivité territoriale, dans le cadre d'"une analyse contradictoire des raisons pouvant justifier un éventuel dépassement de l'objectif contractuel." L'écart entre l'objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement et l'évolution réelle de ces mêmes dépenses serait mesuré chaque année et pour chaque collectivité.

Que se passerait-il si la collectivité n'atteint pas son objectif ?
Une collectivité qui ne suivrait pas la trajectoire fixée par le contrat ferait l'objet l'année suivante d'"une reprise financière". Son montant serait "égal à une part inférieure à 100% (50% ou 75% par exemple) du montant du dépassement constaté." En tout état de cause, "il serait plafonné à un pourcentage des recettes réelles de fonctionnement (proche de 1%) afin de préserver l'autonomie financière des collectivités." La sanction serait réduite si la collectivité avait respecté son objectif l'année précédente. Les sommes prélevées sur les dotations ou sur la fiscalité (si la collectivité ne bénéficie plus de dotations) contribueraient au "désendettement des administrations publiques."

Qu'en serait-il des grandes collectivités qui refuseraient de signer un contrat ?
Une collectivité dont les dépenses de fonctionnement sont supérieures à 30 millions d'euros ou qui remplit les critères de taille, devrait respecter l'objectif d'évolution annuelle des dépenses de fonctionnement (exprimé en valeur) fixé pour la catégorie à laquelle elle appartient (1,1% pour les communes et les groupements, 1,2% pour les régions et 1,4% pour les départements). En cas de dépassement, "une reprise comprise entre 75 et 100% de l'écart entre l'objectif et le niveau réel de dépenses" serait appliquée. Son montant serait plafonné à un pourcentage des recettes réelles de fonctionnement compris entre 1 et 2%, soit un taux plus fort que celui qui serait appliqué aux collectivités contractantes.
La mission envisage une alternative : demander aux collectivités ayant refusé de signer un contrat de s'acquitter d'une "contribution au désendettement des administrations publiques", sans même que soit vérifié si les collectivités considérées respectent ou non l'objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement. Il s'agirait "par exemple" d'une fraction de 1% du montant de leurs recettes réelles de fonctionnement. La mission indique que cette solution "présente toutefois un risque juridique."

Quid des collectivités dont le budget ou la population est inférieur aux seuils ?
Elles pourraient demander à signer un contrat. Leur intégration à la démarche serait progressive, en fonction des capacités des services déconcentrés à répondre à ces demandes. Pour ces collectivités volontaires, le contrat s'appliquerait dans des conditions identiques à celles qui prévaudraient pour les collectivités incluses par la loi dans le dispositif contractuel. De manière assez surprenante, la mission ne s'est pas penchée sur le cas des collectivités qui ne seraient pas concernées par la démarche contractuelle et ne demanderaient pas à y participer, soit la très grande majorité des collectivités.

Quand serait activé le mécanisme de correction ?
La mission envisage une mise en œuvre des contrats en 2018, avec deux options pour l'entrée en vigueur de la "reprise financière" : soit 2019, soit 2020. Dans ce dernier cas, l'année 2018 serait mise à profit pour une expérimentation grandeur nature des contrats et l'année 2019 permettrait une analyse "à froid" des causes d'un éventuel dépassement.

Ces propositions font actuellement l'objet d'une "concertation" notamment avec les associations d'élus locaux, a indiqué le Premier ministre lors du congrès des maires de France. Edouard Philippe s'est fixé pour objectif d'amender "à la mi-décembre" l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022, qui instaure le mécanisme de contractualisation sur les dépenses des collectivités territoriales. Le texte, que l'Assemblée nationale et le Sénat ont examiné en première lecture, doit à présent faire l'objet d'une discussion par une commission mixte paritaire (sept députés et sept sénateurs). En cas de désaccord, les deux chambres examineront de nouveau le texte, mais l'Assemblée nationale aura le dernier mot. 
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