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Loi de transformation de la fonction publique : une gestion plus souple des ressources humaines ?

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Thomas Beurey / Projets publics pour Localtis
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Fonction publique

Après plus d'une année de concertation entre le gouvernement, les employeurs publics et les organisations syndicales, il a fallu moins de quatre mois au Parlement pour examiner et adopter définitivement le projet de loi de transformation de la fonction publique. Au terme d'une lecture dans chaque chambre, les parlementaires se sont mis d'accord sur une version commune du texte. Dès lors, ils n'ont eu plus qu'à entériner en séance ce compromis. Ce qu'ils ont fait avant la fin de la session extraordinaire. Le texte de plus de 110 articles refond les instances de dialogue social, élargit le recours au contrat, accroît les contrôles en matière déontologique et la transparence sur les plus hautes rémunérations, renforce l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et en faveur des personnes handicapées… Au total, il apporte de très nombreuses souplesses au profit des employeurs. Et ce sans remettre en cause le statut de la fonction publique, affirment la majorité à l'Assemblée nationale et le gouvernement. Au contraire, l'opposition de gauche dénonce de larges atteintes au statut. Après l'adoption du texte, celle-ci a placé ses derniers espoirs dans le Conseil constitutionnel. Mais, comme ils l'ont fait savoir le 1er août, les Sages ont rejeté l'ensemble des arguments des élus qui les ont saisis. Après la décision de la Haute Juridiction, l'intégralité du projet de loi devait donc être publiée. Localtis passe en revue l'ensemble des dispositions du texte qui concernent la fonction publique territoriale.

Titre Ier - Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics

Sur accord du président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) ou du conseil supérieur de la fonction publique hospitalière (CSFPH), le conseil commun de la fonction publique peut être consulté sur des dispositions propres aux fonctions publiques territoriale ou hospitalière, mais présentant un lien avec les dispositions communes de la fonction publique (article 2).

Des représentants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre font leur apparition au sein du collège employeurs du CSFPT.

Tous les trois ans, le ministre en charge de la fonction publique présente au CSFPT "une feuille de route indiquant les orientations en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et leur impact prévisionnel" sur les collectivités territoriales et leurs établissements (article 2 bis).

Un comité social territorial est créé dans chaque collectivité ou établissement employant au moins 50 agents, ainsi qu’auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de 50 agents (article 3). Compétente notamment sur les questions d’organisation, de fonctionnement des services et d'évolutions des administrations, cette instance unique de concertation se substitue au comité technique et au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Dans les collectivités territoriales et les établissements publics employant 200 agents au moins, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est instituée au sein du comité social territorial. En dessous de ce seuil, cette formation peut être créée, pour tout ou partie des services, par décision de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement concerné lorsque des risques professionnels particuliers le justifient. De même, un comité social d'administration et un comité social d'établissement voient le jour respectivement dans toutes les administrations de l’État et tous les établissements publics de santé.

À partir de 2021, les employeurs des trois versants de la fonction publique élaborent chaque année un rapport social unique regroupant notamment les éléments de documents existants (pour les collectivités territoriales : le rapport sur l'état de la collectivité et le rapport de situation comparée entre les hommes et les femmes). Le rapport social unique est présenté à l’assemblée délibérante, après avis du comité social territorial (article 3 bis A). Les lignes directrices de gestion déterminant la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines sont établies à partir de ce rapport.

L'organisation et les attributions des commissions administratives paritaires (CAP), des instances compétentes pour les décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires prises par l’administration, sont revues. Le découpage des commissions par catégorie de fonctionnaires (A, B et C), qui est en vigueur dans la fonction publique territoriale est généralisé à l'ensemble de la fonction publique (article 4). Par ailleurs, les prérogatives des CAP sont recentrées. Les agents peuvent choisir un représentant désigné par l’organisation syndicale représentative de leur choix pour les assister dans l’exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles défavorables rendues par leur employeur.

Dans le cadre d'une fusion de collectivités territoriales, l'organisation d'élections professionnelles n'est pas nécessaire lorsque les instances consultatives des entités fusionnées et celles de la structure issue de la fusion sont placées auprès du même centre de gestion (article 4 quater).

Le gouvernement est habilité à prendre par ordonnances toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique (article 5).


Titre II - Transformer et simplifier la gestion des ressources humaines

Chapitre Ier - Donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs

Sauf pour une liste d'emplois - notamment certains emplois de direction dans les collectivités territoriales - le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents est prononcé dans le respect d’une "procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics." Un décret en Conseil d’État précisera les modalités de cette procédure. L’autorité compétente assure la publicité de la vacance et de la création de ces emplois (article 6).

Les possibilités offertes aux employeurs publics de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois supérieurs ou de direction sont élargies pour les trois versants de la fonction publique (article 7). En particulier, les communes et les EPCI à fiscalité propre de plus de 40.000 habitants peuvent recruter des contractuels sur des emplois de directeur général des services, de directeur général adjoint et de directeur général des services techniques. Un décret en Conseil d'État déterminera les modalités de sélection des candidats, ainsi que les conditions d'emploi et de rémunération des agents recrutés dans le cadre de ces nouvelles possibilités.

Pour "mener à bien un projet ou une opération identifié", l'État, les collectivités territoriales et les hôpitaux peuvent recruter par le biais d'un "contrat de projet" un agent sur un emploi de catégorie A, B ou C. Il s'agit d'un CDD prenant fin avec "la réalisation de l’objet pour lequel il a été conclu." Mais sa durée ne peut être inférieure à un an et supérieure à six ans. Il est renouvelable dans la limite de six ans.

Les possibilités pour les employeurs territoriaux de déroger au principe de l'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires sont élargies (article 10). Elles s'appliquent :
• aux emplois de toutes les catégories, dans le cas où les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté (faculté réservée aujourd'hui pour la catégorie A) ;
• à tous les emplois des communes de moins de 1.000 habitants et des groupements de communes regroupant moins de 15.000 habitants ;
• dans les autres collectivités territoriales et leurs établissements publics, à tous les emplois à temps non complet dont la quotité de temps de travail est inférieure à 50 % ;
• à tous les emplois des communes nouvelles issues de la fusion de communes de moins de 1.000 habitants (jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal suivant leur création).

L'obligation de suivre une formation d'intégration et, le cas échéant, de professionnalisation est étendue aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, recrutés pour occuper à titre permanent un emploi permanent, sauf lorsque le contrat est conclu pour une durée inférieure à un an (article 10). Actuellement, cette obligation n'incombe qu'aux fonctionnaires.

Les centres de gestion peuvent mettre à disposition des collectivités territoriales et de leurs établissements publics des agents contractuels pour les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet (article 10). En outre, ces établissements publics sont autorisés explicitement à exercer leur mission de conseil en organisation "notamment en matière d'emploi et de gestion des ressources humaines".

Les conditions de recrutement des fonctionnaires à temps non complet pour une quotité de temps de travail inférieure à 50 % de la durée légale sont assouplies. Tous les employeurs territoriaux pourront en recruter, quel que soit le cadre d’emplois et le nombre d’emplois créés (article 10).

La liste des cas où un employeur territorial peut recourir à un agent contractuel pour remplacer temporairement un fonctionnaire indisponible est étendue (article 10 bis).

Une prime de précarité est instituée au bénéfice de certains agents contractuels des trois versants de la fonction publique, titulaires de contrats d'une durée inférieure ou égale à un an et ayant perçu au cours de leur embauche une rémunération inférieure à un plafond (qui pourrait être de deux Smic). Elle s'appliquera aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2021 (article 10 ter).

L'obligation faite aux employeurs publics territoriaux de nommer en tant que fonctionnaires stagiaires leurs agents contractuels admis à un concours de la fonction publique territoriale et inscrits sur une liste d'aptitude est supprimée (article 10 quater). Les employeurs ont la faculté de procéder à cette nomination, sans avoir à assurer la publicité de la vacance de l'emploi au terme du contrat.

Chapitre II - Reconnaissance de la performance professionnelle

La transmission systématique aux CAP des comptes rendus des évaluations réalisées lors des entretiens professionnels annuels est supprimée (article 12). L'autorité territoriale est autorisée à porter des observations sur ces comptes rendus. Lors de l’entretien professionnel, les fonctionnaires doivent recevoir une information sur l’ouverture et l’utilisation de leurs droits en matière de compte personnel de formation.

Les principes relatifs à la fixation de la rémunération des agents contractuels sont inscrits dans le statut général de la fonction publique (article 13).

Le déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) est facilité dans la fonction publique territoriale (article 13 bis). Ce dernier permet aux collectivités territoriales de valoriser les résultats collectifs du service.

Les primes sont maintenues pendant les congés pour maternité et pour adoption, ainsi que durant les congés de paternité et d'accueil de l'enfant (article 13 bis).

L'autorité territoriale arrête des lignes directrices de gestion déterminant "la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines." Ces dernières fixent, "sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente", les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours. L'avis préalable de la CAP en matière d'avancement et de promotion interne est supprimé (article 14).

Chapitre III - Discipline

L'échelle des sanctions dont disposent les employeurs territoriaux à l'encontre des agents territoriaux est élargie et harmonisée entre les trois versants de la fonction publique (article 15).

La procédure de recours disciplinaire ainsi que les instances disciplinaires de recours sont supprimées pour les agents titulaires et contractuels de la fonction publique territoriale (article 15 bis).


Titre III - Simplifier le cadre de gestion des agents publics

Les contrôles déontologiques et leur efficacité sont renforcés (article 16). La commission de déontologie de la fonction publique est supprimée : ses prérogatives sont confiées à la Haute Autorité de la transparence de la vie publique.

En plus des situations de pantouflage (mobilité d'un fonctionnaire vers le secteur privé), cette autorité administrative indépendante contrôle le "rétro-pantouflage" (cas d'un agent qui réintègre la fonction publique après avoir effectué une mobilité dans le secteur privé ou du recrutement dans la fonction publique d'un agent contractuel issu du secteur privé). Ses prérogatives sont renforcées et le suivi de la mise en œuvre de ses avis est amélioré.

L'agent à temps complet qui souhaite créer ou reprendre une entreprise est autorisé à accomplir un service à temps partiel pendant trois ans, au lieu de deux ans actuellement (article 16).

Les régions, les départements, ainsi que les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80.000 habitants ont l'obligation de publier chaque année, sur leur site internet, la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leur périmètre (article 16 ter). Le nombre de femmes et d’hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées doit être précisé.
Ces informations sont également publiées dans un état des hautes rémunérations dans la fonction publique. Annexé au rapport annuel sur l’état de la fonction publique, ce dernier précise aussi, pour chacune des fonctions publiques, "le montant moyen et le montant médian des rémunérations au dernier centile, le nombre d’agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés."

Le gouvernement est habilité à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi pour redéfinir diverses dispositions relatives à la protection sociale des agents publics, ainsi que la participation des employeurs publics au financement des dispositifs de protection sociale complémentaire de leurs personnels (article 17).

Le congé de proche aidant dont bénéficient les salariés du secteur privé est étendu aux agents publics. Ce congé d'un an maximum est attribué aux personnes souhaitant venir en aide à un proche souffrant d'un handicap ou d'une perte d'autonomie "d'une particulière gravité" (article 17).

Lorsqu'ils sont séparés, les membres d'un couple ayant un ou des enfants, peuvent percevoir, tous deux, la moitié du montant du supplément familial de traitement (article 17 bis A).

L'engagement professionnel des agents de police municipale est mieux reconnu lorsque ceux-ci décèdent, ou sont victimes de blessures graves dans le cadre de leurs fonctions. Le régime des avancements et promotions dont ceux-ci bénéficient dans ces situations est aligné sur celui des agents de la police nationale (article 17 bis).

Les autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux, qui sont octroyées aux fonctionnaires et aux contractuels, sont inscrites dans le statut de la fonction publique (article 17 ter). Un décret en Conseil d’État déterminera "la liste de ces autorisations spéciales d’absence et leurs conditions d’octroi" et précisera "celles qui sont accordées de droit". L'objectif sera d'harmoniser des conditions d'attribution qui sont aujourd'hui variables d'un versant à un autre, ainsi qu'au sein du même versant.

Les femmes exerçant leur activité dans le secteur public disposent d'un nouveau droit à l'allaitement sur leur lieu de travail. Jusqu'au premier anniversaire de leur enfant, les femmes - fonctionnaires ou contractuelles - allaitant ce dernier, peuvent bénéficier d'un aménagement horaire d’une heure maximum par jour, sous réserve des nécessités du service.

Les collectivités territoriales et les établissements publics locaux dans lesquels la durée du travail est inférieure à 1.607 heures par an disposent d’une année à compter du prochain renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour revenir sur ces dérogations (article 18).

Les agents publics peuvent demander à leur employeur la possibilité de recourir au télétravail pour une période ponctuelle (article 18 ter). Jusqu'à présent, ils ne pouvaient demander à pratiquer le télétravail que de manière régulière et durable.

Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est tenu de remettre tous les ans au Parlement un rapport "portant sur son activité et sur l’utilisation de ses ressources." Une délégation du CNFPT est établie "dans chaque région" (article 19).

La fusion de centres départementaux de gestion en un centre interdépartemental unique est facilitée. La liste des missions que les centres de gestion exercent en commun au niveau régional ou inter-régional est étendue. Les modalités d'exercice de ces missions sont déterminées par un "schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation" (qui se substitue aux actuelles chartes de coordination).

Le président du conseil d'administration du CNFPT est autorisé à accorder une délégation à un membre du conseil d'administration de l'établissement (article 19 ter). La même possibilité est accordée au président du conseil d'administration de chaque centre de gestion (au bénéfice d'un membre du conseil d'administration de l'organisme (article 19 bis).

Le gouvernement est autorisé à procéder par voie d’ordonnance à l’adoption de la partie législative d'un code général de la fonction publique (article 20 bis).

Le droit de grève des agents territoriaux est encadré. L’autorité territoriale et les organisations syndicales peuvent élaborer un accord pour assurer la continuité d'un certain nombre de services publics en cas de grève des agents publics (article 20 ter).

L'ensemble des agents du centre d’action sociale de la ville de Paris sont rattachés aux dispositions du statut des administrations parisiennes (alors qu'aujourd'hui, ils dépendent pour certains de ce statut et pour d'autres de celui de la fonction publique hospitalière (article 20 quinquies).


Titre IV - Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics

Chapitre Ier - Formation, mobilité

La portabilité des droits liés au compte personnel de formation (CPF) est permise en cas de mobilité entre les secteurs public et privé (article 21). Elle se heurtait à une différence d'unité de compte (heures dans le public et euros dans le privé).

Le gouvernement est habilité à légiférer par ordonnances pour réformer les modalités de recrutement et de formation des fonctionnaires, en particulier ceux de la catégorie A. C'est par cette voie que l'exécutif pourra notamment traduire dans une réforme les travaux de la mission de réflexion sur la haute fonction publique, confiée en mai dernier à Frédéric Thiriez.

Les agents de la police nationale ou les gendarmes qui sont nommés dans un cadre d'emplois de la police municipale peuvent être dispensés de tout ou partie de leurs obligations de formation initiale ou de professionnalisation par la reconnaissance de leurs expériences professionnelles (article 22 bis AA).

Pour les contrats d’apprentissage conclus après le 1er janvier 2020, le CNFPT versera aux centres de formation d’apprentis une contribution fixée à 50 % des frais de formation des apprentis employés par les collectivités et les établissements publics locaux (article 22 bis B).

Les modalités de rémunération des apprentis du secteur public sont alignées sur celles qui s'appliquent dans le secteur privé (article 22 bis C).

La loi fixe comme principe que les agents "bénéficient, lorsqu’ils accèdent pour la première fois à des fonctions d’encadrement, de formations au management" (article 22 bis).

Le double détachement est autorisé sur des emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale, dans le but de permettre au lauréat d'un examen professionnel d'accomplir son stage de formation (article 24 quater).

Un agent ayant un CDI dans un versant de la fonction publique peut bénéficier d'un CDI s'il est recruté par un employeur public relevant d'un autre versant (article 25). Ainsi, est institué le principe de la portabilité du CDI entre les versants de la fonction publique. Jusqu'à présent, la portabilité du CDI n'existait qu'à l’intérieur d'un même versant.

La procédure de rupture conventionnelle en vigueur dans le secteur privé sera expérimentée dans le secteur public entre début 2020 et fin 2025 (article 26). Le fonctionnaire intéressé pourra se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix. Les modalités d’application de la rupture conventionnelle, notamment l’organisation de la procédure, seront définies par décret en Conseil d’État.

Le droit à l'assurance chômage est étendu à certains agents publics (article 26).

La période au cours de laquelle un fonctionnaire territorial mis en disponibilité de droit pour suivre son conjoint ou son partenaire pacsé, bénéficie de la possibilité d'être réintégré à tout moment dans sa collectivité est restreinte à trois ans (article 26 ter). Aujourd'hui, cette faculté n'est pas limitée.

Chapitre II - Sécuriser les transitions professionnelles en cas de restructuration

Une procédure de détachement d'office est créée pour les fonctionnaires dont les missions ou services sont externalisées (article 28). La durée du détachement d'office correspond à la durée du contrat transférant les activités concernées, les organismes d'accueil devant recruter les fonctionnaires sur un contrat de travail à durée indéterminée.

Les garanties offertes aux directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des services des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale qui sont concernés par une procédure de fin de détachement sur emploi fonctionnel sont renforcées (article 28 bis A).

Le régime de prise en charge par le CNFPT et les centres de gestion des fonctionnaires momentanément privés d'emploi (les FMPE, c'est-à-dire ceux dont l'emploi a été supprimé) est modifié (article 28 bis). Dans le cadre d'un projet personnalisé établi avec le CNFPT ou le centre de gestion dont il relève, l'agent concerné "bénéficie d’un accès prioritaire aux actions de formation longues nécessaires à l’exercice d’un nouveau métier dans l’un des versants de la fonction publique ou dans le secteur privé."

La prise en charge des FMPE cesse au moment où ils remplissent les critères nécessaires à l’admission à la retraite à taux plein (article 28 ter). Ils ne peuvent donc plus être maintenus jusqu’à l’âge limite et bénéficier d’une surcote tout en continuant à ne pas occuper d’emploi.


Titre V - Renforcer l'égalité professionnelle

Chapitre Ier - Égalité professionnelle et prévention des discriminations

Les dispositions transposent dans la loi des mesures contenues dans l'accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018.

Les employeurs publics sont tenus de mettre en place un dispositif de recueil des signalements des agents qui s’estiment victimes d’un acte de violence, de harcèlement moral ou sexuel ou d’agissements sexistes (article 29).

L'État, les hôpitaux, ainsi que les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20.000 habitants ont également pour obligation d'élaborer et mettre en œuvre un plan d’action pluriannuel pour l'égalité entre les femmes et les hommes.

L'état de grossesse est ajouté aux critères ne permettant aucune distinction entre les fonctionnaires (article 29 bis).

Les règles de composition équilibrée des jurys et instances de sélection pour le recrutement ou l’avancement des fonctionnaires et de l'alternance de la présidence de ces instances, qui étaient éparses, sont précisées et réunies dans un même texte (article 31).

Le jour de carence ne s'applique plus dans le cas où une femme employée dans le secteur public est en congé maladie en raison d'une grossesse (article 32).

Chapitre Ier bis - Organisation des concours

La possibilité pour les centres de gestion d'organiser des concours sur titres, qui actuellement ne s'applique que pour les filières sociale, médico-sociale et médico-technique, est élargie à l'ensemble de la fonction publique territoriale (article 33 quater).

Les candidats auront l'interdiction de se présenter à des concours organisés par les centres de gestion, permettant l’accès à un emploi d’un même grade et dont les épreuves ont lieu simultanément. Le dispositif, qui vise à lutter contre le phénomène de multi-inscriptions, sera précisé par décret (article 33 quater).

Chapitre II - Favoriser l’égalité professionnelle pour les travailleurs en situation de handicap

Le droit du handicap dans la fonction publique est clarifié (article 34 A). La gouvernance du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et le calcul de la contribution due en cas de manquement à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés sont modifiés.

Une expérimentation de la titularisation des personnes handicapées à l'issue de leur contrat d'apprentissage est autorisée pour une période de cinq ans (article 34 C).

La mise en œuvre des aménagements en faveur des candidats handicapés est facilitée lors du déroulement des épreuves des concours et examens (article 34). Les agents publics peuvent consulter un référent handicap destiné à répondre à leurs questions et à les accompagner tout au long de leur carrière professionnelle. Un "droit à la portabilité" permet aux travailleurs handicapés de conserver leur aménagement de poste lorsqu'ils changent d'employeur (article 34).

Un mécanisme de détachement et d'intégration directe pour la promotion interne des fonctionnaires en situation de handicap fera l'objet d'une expérimentation pendant cinq ans (article 35).

De nombreuses dispositions, telles que l'encadrement du droit de grève, ou le durcissement des règles s'appliquant aux FMPE, entreront en vigueur dès la publication de la loi. Des dispositions substantielles commenceront à s'appliquer, quant à elles, en 2020 : élaboration de lignes directrices de gestion des ressources humaines, évolution des procédures disciplinaires, recours élargi au contrat, renforcement du contrôle déontologique, expérimentation de la rupture conventionnelle…
D'autres mesures n'entreront en vigueur qu'avec la publication de textes réglementaires. Au total, pas moins d'une cinquantaine de textes de ce type doivent être publiés. Sans compter les projets d’ordonnances. Ces derniers seront nourris par les conclusions de missions qui ont été lancées, notamment celle que conduit la députée Charlotte Lecocq sur la santé au travail, ou celle de Frédéric Thiriez sur la formation et le recrutement des cadres supérieurs. La fonction publique sera donc encore en chantier pendant de nombreux mois…

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