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Démocratie participative - Budgets participatifs : de nouvelles pistes pour renforcer la gouvernance citoyenne dans les villes ?

Et si les villes donnaient aux citoyens la capacité d'orienter une partie des politiques d'investissement de leurs territoires ? Quelques-unes, comme Paris, Grenoble et Metz tentent l'aventure en mettant en place des "budgets participatifs". Effet de mode ou effet de modernisation de l'action publique ? En attendant, ces trois villes mettent les moyens pour développer ces nouvelles formes de gouvernance locale.

Dans le cadre de leur politique en faveur de la démocratie participative, Grenoble, Metz et Paris ont fait le choix du budget participatif. Trois contextes particuliers qui ont fait émerger des dispositifs différents, comme autant d'exemples de mises en œuvre possibles de cet outil. Un outil lourd, compte tenu des budgets spécifiques qu'il requiert, les actions de terrains à engager, les outils spécifiques à développer (notamment numériques), l'implication de tous les services d'une ville à impulser...
Pour Grenoble, 2015 a été l'occasion d'expérimenter pour la première fois le dispositif. Quatre phases ont rythmé le budget participatif de la ville. Les habitants ont tout d'abord pu déposer leurs projets en ligne sur une plateforme intégrée au site de la ville ou directement dans les antennes-mairies. L'enveloppe de 800.000 euros (qui devrait progressivement atteindre 2 millions d'euros) servira à financer les 9 projets lauréats, retenus après deux sessions de vote en mode présentiel. Une journée à la "Ruche aux projets", ouverte aux porteurs et au public, a permis de sélectionner 30 projets parmi les 164 déposés. Un deuxième vote papier à la mairie a permis de distinguer les lauréats, après deux mois d'instruction par les services de la ville.

1 million d'euros à Metz, 500 millions à Paris

Metz a déjà organisé deux éditions de budget participatif, dotées à chaque fois d'un million d'euros (sur un budget d'investissement de 33,5 millions d'euros). On note pour la dernière édition, une mobilisation en hausse avec 287 projets déposés en 2014 et 713 sur la plateforme dédiée, développée par les services de communication de la ville. Après une phase d'instruction des projets en lien avec leurs porteurs, les habitants ont pu effectuer leurs choix par un vote en ligne – à titre indicatif – avant que la décision finale ne soit prise en comité de quartier.
Enfin, Paris, avec un budget de 500 millions d'euros sur 6 ans (soit 5% du budget d'investissement de la ville) a mené deux expériences. En 2014, suite à une année tronquée par le calendrier électoral, la décision a été prise de soumettre au vote (papier et numérique) des projets proposés par la ville. En 2015, les Parisiens ont pu déposer leurs projets sur une plateforme dédiée sur laquelle il était possible de les commenter et de les augmenter. Les 5.115 projets déposés ont été instruits par les services de la ville. Pour répondre à cette mobilisation et faciliter le traitement en "back-office", une nouvelle plateforme est en développement en interne.

Saut qualitatif

Pas de budget participatif sans volonté politique : de Grenoble à Metz en passant par Paris, sur ce point, tous les avis convergent. Dans ces trois villes, l'ouverture d'une partie du budget d'investissements aux citoyens était inscrite dans le programme des élus. Mise en œuvre, cette promesse s'enracine d'autant plus facilement que le terreau a précédemment été irrigué par des initiatives de démocratie locale. 
A Metz, Thomas Scuderi, adjoint en charge de la démocratie participative et de la citoyenneté, insiste ainsi sur le rôle joué par les comités de quartiers ces dernières années dans le rapprochement entre citoyens et agents municipaux. Même son de cloche du côté de la ville de Grenoble, où une chargée de projet rappelle l'antériorité de la démarche, avec les consultations conduites entre 2008 à 2014 dans une partie de la ville sur les budgets dédiés aux travaux de proximité ou encore avec les "diagnostics en marchant" menés dans différents quartiers. Cependant, tous notent le "saut qualitatif" que représente un budget participatif en matière de démocratie locale.

De l'impulsion politique à l'intelligence collective

A l'origine des budgets participatifs, il y a l'idée d'impliquer plus fortement les habitants dans vie de la cité en y apportant une traduction visible, mesurable. A la mairie de Grenoble, on précise qu'un budget participatif doit "donner un pouvoir concret d'agir aux citoyens", en orientant une partie des choix budgétaires afin de favoriser l'initiative citoyenne. L'autre objectif fixé étant de "dépoussiérer" et moderniser la relation citoyenne.
Du côté de Metz, le budget participatif serait aussi un moyen de répondre à la défiance des citoyens à l'égard du politique et combler, peu à peu, le fossé qui s'est creusé. Idée également partagée à la mairie de Paris, comme le confirme l'entourage de Pauline Véron, adjointe à la démocratie locale et à la participation citoyenne. Dans tous les cas, il s'agit de faire émerger une "intelligence collective" en permettant aux citoyens de s'approprier concrètement la chose publique. Et au final, de concrétiser les "meilleurs" projets, ceux issus de la rencontre entre les expertises techniques et juridiques des agents et l'expérience pratique de la ville telle qu'elle est vécue, au quotidien, par les habitants.

Une mécanique en constante réinvention

Une des spécificités du budget participatif est qu'il doit s'inscrire durablement dans l'agenda municipal. Le fait de pouvoir renouveler plusieurs années de suite l'opération permet au dispositif d'évoluer et de se bonifier au fil des éditions en vue de coller au plus près des objectifs initiaux. Pour la ville, la récurrence est un moyen de conforter la confiance des citoyens dans le dispositif. C'est aussi un moyen d'acquérir le savoir-faire pour s'aventurer sur des sujets plus audacieux, plus complexes ou inédits.
A Metz, "les projets de la première édition ont davantage porté sur le cadre de vie comme les espaces verts, alors que les usages tels que la mobilité ont été privilégiés lors de la seconde édition", rapporte ainsi Thomas Scuderi. Chaque collectivité construit ses propres mécanismes (catégorie de budget, montants, modalités, …) et les fait évoluer.
A Grenoble, on admet volontiers avoir cherché les bonnes idées via un travail de benchmark au niveau européen.

Les citoyens proposent, les agents instruisent, les citoyens choisissent

Si la logique veut que chaque démarche s'adapte au contexte local, toutes ont en commun de placer les citoyens au cœur du dispositif. Ce sont eux qui proposent et définissent les projets, puis ce sont eux qui les sélectionnent par un (ou plusieurs) vote(s). Dans l'intervalle, les agents instruisent les projets déposés pour en vérifier la faisabilité. L'agencement de ces différentes phases, - définition des projets, faisabilité, choix - ainsi que leurs modalités, diffèrent en fonction des villes.
Lorsqu'ils préparent le dépôt d'un projet, les citoyens peuvent généralement demander à être conseillés par les agents : dans le cadre d'ateliers (comme à Paris), dans les comités de quartiers (à Metz), ou dans les maisons de quartiers (à Grenoble). Une fois la phase de dépôt clôturée, les services peuvent débuter l'instruction et la vérification de la faisabilité des projets. A Metz et à Grenoble, cette phase intermédiaire a été l'occasion de réunir les services et les porteurs de projets pour un suivi plus personnalisé. A Paris, on regrette de ne pas l'avoir fait et cela pourrait s'instaurer en 2016. 

"Les élus se tiennent à l'écart des projets tout en assurant la publicité sur le dispositif"

Avec 5.115 projets pour Paris et 713 pour Metz, les services ont été contraints de se réorganiser – calendrier, priorités, mobilisation des agents – pour faire face à la surcharge de travail, sachant que tout refus ou rejet doit être motivé et expliqué clairement, "dans un souci de pédagogie et de transparence à l'égard du citoyen". A Grenoble, la "Ruche aux projets" a permis de limiter l'impact sur les services de la ville, tout en dégageant du temps pour un suivi sur le terrain. A noter que seuls les projets relevant des compétences de la ville (et de la Métropole pour Grenoble), du budget d'investissement et présentant un intérêt général, ont été retenus et soumis au vote. Les villes de Grenoble, Paris et Metz ont limité les votes aux seuls résidents (sans discrimination de nationalité ou de revenus, sur le principe qu'ils s'acquittent de l'impôt local).
Si le rôle des citoyens et des agents est désormais clair, celui des élus semble plus complexe. A Grenoble, comme le confie une chargée de mission, "les élus se tiennent à l'écart des projets tout en assurant la publicité sur le dispositif". L'élu de Metz, Thomas Scuderi, reconnaît que la position des élus qui mettent en avant le dispositif, arbitrent les échanges entre services et habitants, sans pour autant s'introduire dans la dynamique citoyenne, est parfois difficile à tenir. A Paris, pour éviter que les projets sélectionnés lors du budget participatif (mené par la ville) ne reviennent sur les programmes des maires d'arrondissement, une commission regroupant élus et société civile, ouverte au public, joue le rôle de dernier filtre avant leur mise en œuvre.

Budget participatif et numérique : dépasser les apparences

Pour tous, "l'usage du numérique est nécessaire mais pas suffisant". Nécessaire car internet permet de donner à tous accès à la procédure. Le recueil des projets, le vote en ligne, l'exigence de transparence,… seraient autant d'éléments qui seraient facilités par la présence de réseaux sociaux ou de plateformes internet dédiées. Insuffisant car au-delà des questions concrètes d'équipements et de savoir-faire, comme le précise une chargée de mission à Grenoble, "le web ne permet pas d'obtenir la qualité de débat des réunions présentielles ou du contact direct en face à face". De fait, les villes ont toutes fait le choix de maintenir des espaces de rencontre, de dialogue ou de vote physique, au point de dire que le présentiel est une partie intégrante de l'organisation du budget participatif.
Les dispositifs sur le web s'entendent plutôt comme le moyen d'assurer la permanence publique du dispositif et de simplifier les démarches. Pour cette raison, le dépôt des dossiers s'est fait uniquement en ligne à Paris et à Metz (le papier restait une option à Grenoble). "Le numérique est un outil de transparence, mais il ne peut remplacer la mobilisation des individus comme ce fût le cas, ici dans les comités de quartiers", est convaincu Thomas Scuderi. Parfois les deux modes sont complémentaires, comme à Metz où un vote électronique indicatif a été instauré, permettant de prioriser les décisions prises au sein des comités. A Paris, à l'inverse, papier et numérique ont eu la même valeur en matière de vote.
Il y a eu 66.867 votants pour le budget participatif de Paris, et 1.000 pour celui de Grenoble. Deux chiffres toutefois incomparables, d'abord parce que les deux villes n'ont pas le même nombre d'habitants, ensuite parce que Paris a fait le choix d'un vote "cumulatif" tandis que Grenoble expérimentait en un lieu unique, sur deux jours, le vote "préférentiel" (pondéré par plusieurs choix). A noter que, dans la pratique, la préférence des usagers pour le vote numérique n'est pas si claire : lorsqu'il a été arrêté six jours plus tôt, le vote papier représentait à Paris 45% des votants alors qu'au final, 62% des votes exprimés ont été effectués en ligne. Il n'en reste pas moins vrai que, selon tous nos interlocuteurs, il est incontestable que le numérique permet d'accroître l'audience du dispositif.

 

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