Comment des scrutins municipaux organisés le 15 mars 2020 ont-ils pu être annulés faute de participation suffisante ?

Contexte : Le 15 mars 2020, le Gouvernement a décidé de maintenir l’organisation du premier tour des élections municipales. Le lendemain, le Président de la République, compte tenu de la dégradation très rapide de la situation sanitaire, a décidé  un premier confinement de la population, ayant eu notamment pour conséquence institutionnelle le report du second tour (qui aura finalement lieu le 28 juin, soit plus de trois mois plus tard). Ces circonstances exceptionnelles ont engendré une hausse sensible de l’abstention lors du premier tour, au point que certains observateurs ont estimé que cela avait pu fausser dans certaines communes la sincérité du scrutin.

Réponse : Traditionnellement en France, le taux de participation à une élection au suffrage universel direct est sans incidence sur la validité des résultats. Dans de rares situations, ce taux conditionne l’élection des candidats. Il en est ainsi des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants, puisque nul n’est élu au premier tour s’il n’a réuni la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits. Mais en aucun cas, jusqu’à cette année,  une abstention forte n’aurait eu pour conséquence l’invalidation d’un scrutin.

Le Conseil d’Etat a rappelé ce principe dans un arrêt du 15 juillet 2020, mais en se prononçant sur la validité d’un scrutin dans une commune de plus de 1 000 habitants, à l’issue duquel un taux d’abstention de 56 % a été observé : « le législateur n'a (pas) subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité ». En outre, la Haute juridiction contextualise la requête qu’elle a examinée, en invoquant le fait qu’aucune autre circonstance relative au déroulement de la campagne électorale ou du scrutin ne montre qu’il aurait été porté atteinte au libre exercice du droit de vote ou à l’égalité entre les citoyens.

Dans une décision du 17 juin 2020, le Conseil constitutionnel a entériné la légalité des opérations électorales du 15 mars dans leur ensemble, mais a invité le juge administratif à se prononcer au cas par cas, au regard des circonstances locales, pour tenir compte de cette crise sanitaire inédite par ses implications juridiques.

C’est ainsi que le tribunal administratif de Nantes, dans un jugement du 9 juillet 2020, a estimé que l’abstention très élevée dans la commune concernée (55,37 %, soit 20 points de plus qu’en 2014), eu égard au fait que la liste gagnante « n’a obtenu que trois voix de plus que la majorité absolue qui conditionnait la victoire dès le premier tour », a été de nature à altérer la sincérité du scrutin et à fausser les résultats. Le juge va plus loin en suggérant que cette faible participation peut être due aux messages gouvernementaux diffusés les jours précédant le scrutin, invitant les Français à rester chez eux et annonçant la fermeture des restaurants et des bars, et qui aurait dissuadé une partie significative des électeurs de se rendre au bureau de vote le 15 mars. A noter que le même jour, ce tribunal a rejeté un recours pour une commune dans laquelle l’abstention a atteint 49,8 % et où 80 voix séparaient les deux listes.

En contentieux électoral, le juge opère toujours une corrélation entre les atteintes à la sincérité d’un scrutin et l’écart du nombre de voix entre les différents candidats en présence. Plus cet écart est faible, plus les risques d’annulation sont importants. C’est donc bien au regard de ces critères, que le TA de Nantes a pris ces deux décisions différentes.

Le tribunal administratif de Grenoble, le 15 septembre 2020, a aussi fait droit à une demande d’annulation du vote pour la commune de la Balme-de-Sillingy, en Haute-Savoie, qui fut l’un des premiers foyers épidémiques au mois de février, en soulignant que le taux d’abstention y a été de 5 % supérieur à la moyenne nationale pour ce scrutin, et que de nombreux électeurs hospitalisés n’ont pas pu être en mesure d’établir une procuration dans des conditions satisfaisantes. Cela étant corrélé à un faible écart de voix (condition une fois encore nécessaire), le juge a décidé l’annulation du vote.

Il n’en demeure pas moins que ces décisions sont assez rares, de nombreux recours fondés sur ce taux d’abstention anormalement élevé ayant été rejetés lors du second semestre de 2020 par des tribunaux administratifs, faute de circonstances locales particulières et car l’écart de voix était suffisamment important.  Mais elles ouvrent la voie à une inflexion intéressante de la jurisprudence électorale, que le Conseil d’Etat aura certainement l’occasion d’expliciter, en ne faisant peut-être plus toujours du taux de participation un motif de recours inopérant.

Références juridiques :

CE 15 juillet 2020, n° 440055 ; CC 17 juin 2020, QPC n° 2020-849 ; article L 253 du code électoral ; TA Nantes 9 juillet 2020, n° 2004764 ; TA Grenoble, 15 septembre 2020, n° 2001840.

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