Finances - Cour des comptes : un rapport sur fond de crise...

Le rapport 2009 de la Cour des comptes, dans son passage au crible des politiques publiques, est naturellement marqué par le contexte de crise et s'intéresse de près aux finances des collectivités, qu'il s'agisse d'emprunts structurés ou de valeurs locatives. Environnement, social, transports... sur tous ces sujets aussi, les recommandations ont une couleur très "locale".

Plus de mille pages, vingt-sept thématiques examinées à travers le prisme des politiques publiques et des organismes chargés de les mettre en oeuvre, une trentaine de chapitres consacrés aux suites données à ses précédentes interventions. Le "millésime" 2009 du rapport la Cour des comptes est pour le moins roboratif. Avec, en guise de mise en bouche, une longue insertion consacrées aux finances publiques dans la crise dont le message principal pourrait finalement constituer le fil rouge de l'ensemble de ce rapport annuel : il faut accélérer le rythme des réformes. "Qu'il s'agisse des dépenses sociales, de l'Etat ou des collectivités locales, les réformes sont certes plus difficiles dans un contexte de ralentissement économique, mais elles sont nécessaires pour assurer la soutenabilité à long terme des finances publiques. (...) La durée vraisemblablement longue des difficultés à venir doit conduire à ne pas attendre le redressement de la conjoncture pour procéder aux ajustements structurels", insiste la Cour. Cela vaut principalement pour l'Etat avec, notamment, la nécessité d'aller plus loin en matière de révision générale des politiques publiques (RGPP) qui doit, estime la Cour, s'étendre aux dépenses d'intervention et non se limiter aux dépenses de fonctionnement si elle veut réellement générer un volume significatif d'économies (la RGPP doit dégager une économie de 6 milliards d'euros d'ici 2012 alors qu'il faudrait économiser 50 milliards pour contenir la croissance des dépenses à 1% par an). Mais cela vaut aussi pour les collectivités locales : alors que le gouvernement attend toujours "une inflexion très forte" de leurs dépenses, celle-ci apparaît peu probable. Même si leurs ressources fléchissent (la Cour rappelant que cette baisse est en partie liée à la fiscalité immobilière et à celle sur les carburants), les collectivités ne pourront guère, en l'état actuel des choses, condenser leur besoin de financement. Conclusion : "La modération des dépenses locales ne peut venir que de réformes structurelles portant sur leur organisation, la répartition de leurs compétences et certains des dispositifs qu'elles ont à financer." Et la Cour d'attendre à ce titre les propositions du comité Balladur. D'ici là, elle entrevoit plutôt des hausses d'impôts locaux et une poursuite de leur endettement... "malgré les difficultés de certaines d'entre elles pour emprunter".

 

Interdire le recours aux produits structurés ?

La Cour consacre justement un gros chapitre à cette "épineuse" question de l'emprunt des collectivités - et, plus précisément, à celle des emprunts structurés. "Nous déplorons que beaucoup d'exécutifs locaux se soient lancés sur de tels produits sans en avoir mesuré les conséquences financières", lançait Philippe Séguin ce 4 février en présentant son rapport à la presse. Comment des collectivités ont-elles pu souscrire les trois quarts, voire près de la totalité de leur dette en produits structurés - des produits qui les ont poussées à spéculer sur l'évolution des cours de devises étrangères ou sur la différence entre des taux d'inflation ? La Cour tente de faire la lumière sur cette question, en pointant plus particulièrement les responsabilités des banques. Celles-ci ont semble-t-il, par "stratégie commerciale", développé des produits de plus en plus complexes, que les collectivités ne pouvaient comparer. Et ceci dans le but de "reconstituer leurs marges". Ces mêmes banques ont diffusé auprès de leurs clients des informations "exagérément optimistes, voire erronées", en "leur garantissant une quasi-absence de risque". Vu les excès auxquels ont donné lieu les produits structurés, la Cour se demande s'il ne faudrait pas "limiter, voire interdire" leur recours. A défaut de telles mesures, elle dresse toute une liste de recommandations. Il faudrait selon elle que les assemblées locales retrouvent une partie des pouvoirs qu'elles ont délégués de manière excessive à l'exécutif. Il lui semble aussi utile d'enrichir le débat d'orientation budgétaire d'un volet sur la gestion de la dette. La Cour préconise par ailleurs d'adapter le plan de comptes et les instructions comptables afin qu'ils retracent de manière beaucoup plus fidèle les engagements des collectivités vis-à-vis de leurs banques. Elle met en débat l'idée d'imposer l'obligation de passer une provision pour risques futurs en matière financière. Enfin, elle réclame une intervention du législateur pour que les emprunts ne restent plus en dehors des règles de la commande publique. Il lui semble utile que les professionnels de la commande publique rédigent systématiquement un cahier des charges avant toute opération d'achat dans le secteur financier. Le ministre du Budget et des Comptes publics répond à la Cour que "s'agissant de la restriction du recours aux emprunts structurés, l'opportunité d'une intervention du législateur devra être étudiée, notamment en concertation avec les associations d'élus". Eric Woerth poursuit : "A défaut d'une telle intervention, une circulaire pourrait préciser les règles applicables."

 

C. Mallet / T. Beurey


 

Bases cadastrales : "le changement est indispensable"

La Cour des comptes apporte sa pierre à la réflexion sur la réforme des valeurs locatives  que le gouvernement et les associations d'élus avaient entamée en 2008 avant qu'elle ne soit mise entre parenthèses le temps que le comité Balladur établisse ses propositions pour l'organisation territoriale de la France. Elle met en balance deux options : la première retiendrait la valeur économique réelle des biens, tandis que la seconde serait fondée sur des valeurs administrées. "Quels que soient les choix retenus", la Cour conclut que "ceux-ci devraient privilégier la simplicité des procédures, la transparence pour le contribuable et des garanties de stabilité pour les finances locales". Parmi ses recommandations, elle insiste en particulier sur l'importance de "mettre en oeuvre une gestion beaucoup plus dynamique des bases fiscales". Elle juge aussi que les coûts de gestion de l'assiette et du recouvrement, "surfacturés" par la direction générale des finances publiques, devront parvenir à des niveaux plus proches de la réalité. Vis-à-vis des citoyens, les juges de la rue Cambon prônent la transparence, pour que sur la feuille d'imposition figurent les calculs qui ont déterminé la valeur cadastrale du local imposé. La Cour tire la sonnette d'alarme. "Opaque", le calcul des bases de la fiscalité locale est aggravé par "une actualisation très peu fréquente", générant des inégalités criantes entre contribuables. Conséquence de cela, la situation est "préoccupante" pour les ressources des collectivités. En effet, le niveau des recettes est lié à celui des constructions neuves, explique-t-elle. En période de contraction de la construction immobilière, comme c'est le cas actuellement, "le produit fiscal mis à la disposition des collectivités locales pourrait être amené à stagner", prévient-elle.

 

Adoption internationale : attention à l'émiettement

Sur l'adoption internationale, qui a fait l'objet de plusieurs réformes ces dernières années, la Cour s'étonne du manque de pilotage du dispositif et du caractère très émietté et très hétérogène des organismes autorisés pour l'adoption (OAA, associations qui servent d'intermédiaires avec les pays d'origine). Bien que le rapport se montre très mesuré à l'égard de l'Agence française de l'adoption (AFA) - groupement d'intérêt public créé par la loi du 4 juillet 2005 et regroupant l'Etat et les départements -, il laisse transparaître les difficultés de cette dernière pour s'imposer. Le service rendu et les coûts des OAA apparaissent en effet très disparates et le plus souvent opaques. Le rapport préconise donc la création d'un "compte-type" standardisé des frais d'adoption, permettant de garantir la transparence et la comparaison des coûts. Il recommande également la signature de conventions d'objectifs avec l'AFA, ainsi qu'un renforcement du contrôle sur place des correspondants locaux des OAA.

 

Soutien à la parentalité : là encore, un manque de cohérence

Toujours dans le domaine de l'enfance, la Cour s'est intéressée au soutien à la parentalité. Cette activité en pleine expansion recouvre un éventail très large d'interventions destinées à aider les parents à jouer pleinement leur rôle. Cette forme de prévention primaire a notamment donné naissance aux réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (Reaap), créés en 1998. Mais elle comprend également la médiation familiale, le conseil conjugal et familial ou l'accompagnement à la scolarité. Faute de données précises, son coût est estimé à 100 millions d'euros, dont 75 millions pour l'Etat et les caisses d'allocations familiales et 25 millions pour les collectivités. Le rapport se montre critique sur l'éparpillement et le manque de cohérence du dispositif, qui contribuent à le fragiliser et nuisent à l'information des parents. La Cour plaide pour un pilotage plus proche du terrain, dans lequel "les collectivités territoriales pourraient jouer un rôle déterminant dans la définition et la conduite des politiques locales de soutien aux parents, notamment les plus démunis".

 

Inondations : les constructions en zones inondables se poursuivent à bon rythme

Les risques naturels ne sont pas suffisamment anticipés, déplore la Cour. En matière d'incendies, par exemple, seuls 173 plans de prévention des risques incendies de forêt (Pprif) avaient été signés début 2008 quand 1.200 seraient nécessaires. Dans le seul département du Var, pourtant l'un des plus concernés, sur les 17 Pprif prescrits en 2003, seuls 3 ont vu le jour depuis et la consultation du public n'a jamais eu lieu. La Cour souligne l'absence de plan départemental de protection des forêts contre les incendies (PDPFCI) dans les quatre départements les plus exposés (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse). De même pour les inondations, en Languedoc-Roussillon, moins d'une commune à risque sur deux est couverte par un PPRI (plan de prévention du risque inondation). Résultat : dans le Gard, les constructions en zones inondables ont augmenté de 6,5% de 2000 à 2005. La Cour s'inquiète enfin du retard pris par les grands travaux d'aménagement : bassins versants du Gard ou de la Virdoule, consolidation des digues du delta du Rhône, etc.

 

L'Afitf : une agence "inutile" à supprimer

Les sages de la rue Cambon proposent purement et simplement de supprimer l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), chargée des investissements de l'Etat dans le secteur routier, ferroviaire, portuaire ou encore les transports en commun. Ils pointent d'abord l'"incertitude" de ses ressources: à l'origine dotée de recettes propres, elle en a été en grande partie privée avec la privatisation des sociétés d'autoroutes, dont elle percevait les dividendes. "L'Afitf intervient principalement par le biais des conventions de financement préparées par l'administration chargée des transports et conclues avec les maîtres d'ouvrages responsables des infrastructures en cause (...) ou avec l'Etat. 65% des ressources de l'agence proviennent ainsi d'une subvention inscrite au budget général de l'Etat et y retournent sous forme de fonds de concours", soulignent les magistrats. De plus, les douze membres du conseil d'administration de l'Afitf (élus et fonctionnaires) ne jouent "aucun rôle" dans la sélection des investissements qui leur sont proposés. La Cour prône donc la suppression de l'Afitf, en intégrant ses activités dans la direction intermodale des transports récemment créée au sein du ministère de l'Ecologie.

 

Service public de chauffage urbain de Paris : la ville ne contrôle pas assez son délégataire

Paris dispose de l'un des plus importants réseaux de chauffage urbain du monde - il fournit environ 25% de la consommation de chauffage de la capitale. La ville a délégué ce service public à la Compagnie parisienne de chauffage urbain (CPCU), dont elle est actionnaire minoritaire. La Cour des comptes a  d'abord relevé la durée exceptionnelle de la délégation qui devrait prendre fin en décembre 2017... après 90 ans d'exploitation sans remise en concurrence. Les magistrats soulignent aussi la grande liberté laissée à la CPCU de fixer ses tarifs, une liberté qui date de... 1927. Or, selon la Cour, les clauses tarifaires "doivent garantir la juste rémunération du délégataire, mais elles doivent aussi assurer à l'usager le bénéfice d'une part des gains de productivité réalisés par l'exploitant".  La remise en état du réseau risque d'être trop tardive, et elle ne pourra vraisemblablement pas être achevée avant le terme de la délégation de service public, mettent aussi en garde les magistrats. Enfin, les investissements réalisés par la CPCU à partir de 2004 font l'objet d'un contrôle insuffisant par la ville de Paris, estime la Cour.

 

Seine-Maritime : 128 millions d'euros engloutis dans la ligne Dieppe-Newhaven

La Cour des comptes critique la gestion de la ligne maritime Dieppe-Newhaven qui a accusé 128 millions d'euros de pertes depuis qu'elle est passée dans le giron du département de la Seine-Maritime en 2001. "Le département assume seul les très lourdes conséquences financières d'une décision de gestion qu'il a prise sans analyse sérieuse préalable", déplorent les magistrats. Ils estiment qu'il s'est lancé dans "une activité commerciale à la rentabilité aléatoire" reposant "sur un dispositif juridique hétérodoxe et fragile" et "sans maîtrise réelle du savoir-faire nécessaire à un métier nouveau pour lui".
Pour relancer cette ligne abandonnée par le privé, afin de maintenir une activité maritime pour les passagers et le fret à Dieppe, le département a d'abord affrété deux navires, puis s'est transformé lui-même en armateur en exploitant directement la flotte avant de recourir aux services d'une compagnie maritime (LD Lines). Mais la Cour relève que quel que soit le mode de gestion retenu, la ligne, dont le trafic est resté très modeste (355.577 passagers en 2004), n'a jamais trouvé son équilibre. Aujourd'hui, le département doit verser une subvention annuelle de 14,5 millions d'euros à LD Lines. "Aucune issue financièrement indolore (...) ne semble pouvoir être envisagée", écrivent les magistrats.

 

T. Beurey / J.-N. Escudié / A. Lenormand / M. Tendil

 

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