Feader et diversification de l’économie rurale : de l’eau dans du sable ?

25 milliards d’euros. Tel est le montant dépensé par l’Union européenne en faveur du développement rural entre 2007 et 2020 au titre des programmes de développement rural (dans le cadre du fonds européen agricole pour le développement rural – Feader). 15 milliards d’investissements dans les infrastructures (rénovation des villages et amélioration des "service de base") et 10 milliards afin de diversifier l’économie : promotion des activités non agricoles pour les agriculteurs (hébergement touristique, vente directe, production d’énergie renouvelable…) et développement du tourisme (pistes cyclables, sentiers pédestres…) pour l’essentiel. Au vu des sommes en jeu, pas étonnant que la Cour des comptes européenne ait souhaité y regarder de plus près, d’autant que ses précédents travaux en ce domaine ne l’avaient guère rassurée sur l’efficience des dispositifs en place (voir par exemple notre article du 15 novembre 2017).

Activités de diversification : une faible pérennité au-delà des exigences réglementaires

Cette fois, la Cour a surtout cherché à savoir si les projets financés avaient produit des effets bénéfiques "durables". Avec des résultats plus que mitigés. Si elle a pu constater que les exigences réglementaires (i.e. que les projets financés soient opérationnels pendant une période dite "de durabilité" de 5 ans) étaient "largement respectées", elle observe que les projets ont souvent cessé peu de temps après – "généralement au cours de la sixième ou de la septième année d’exploitation, et ce même lorsque les investissements étaient très élevés". Globalement, elle déplore qu’un tiers des investissements de diversification n’étaient plus opérationnels au moment de l’audit. Un motif d’inquiétude puisque pour la programmation 2023-2027, le règlement sur la PAC ne fixe pas de conditions de pérennité (les États membres pouvant toutefois en réintroduire à leur échelle). Ce qui la conduit d’ailleurs à recommander à la Commission de les rétablir, et ce en tenant compte des types d’investissements soutenus.

La Cour relève en effet que les résultats varient fortement en fonction des secteurs et des pays audités (onze dont la France). Ainsi, s’agissant de l’hébergement touristique – qui fait partir des projets de diversification "les plus couramment soutenus" –, si 98% des hébergements financés étaient encore en activité en Autriche, le taux est seulement de 67% en Hongrie (89% en France). La Cour pointe quelques cas cruels, comme celui d’un hébergement en Sicile auquel l’UE a apporté plus de 270.000 euros pour une activité qui n’aura pas duré trois ans, soit "9.125 euros de financements mensuels sur la période d’activité". Fort heureusement, les résultats sont meilleurs pour les infrastructures auditées (centrales de chauffage, routes, systèmes de distribution d’eau et d’assainissement…) qui, à une exception près, fonctionnaient encore toutes au moment de l’audit.

Des procédures de sélection trop légères pour produire des effets

Cherchant à déterminer d’éventuels facteurs influant sur la longévité des investissements, la Cour dresse le constat que "les procédures de sélection ont peu d’incidence sur la qualité globale des projets", et ce quand bien même ont-elles "globalement gagné en qualité" entre les deux programmations. Cette corrélation limitée s’expliquerait par la légèreté de ces procédures… quand elles existent et sont respectées. La Cour relève ainsi que la France n’a pas utilisé de critères de sélection sur 2007-2013 ou n’exigeait pas des candidats un "plan d’entreprise" sur 2014-2020. Un manque qu’il semble falloir néanmoins relativiser, puisque la Cour observe que chez les autres États membres audités, "la majorité des bénéficiaires ont obtenu des résultats nettement inférieurs à leurs prévisions". On relèvera toutefois que ces prévisions étaient contraignantes en Bulgarie, entraînant des procédures de recouvrement pour trois quarts des bénéficiaires contrôlés…

Faible viabilité économique des projets d’hébergement touristique

Cette dernière mesure paraît d’autant moins anodine que la Cour montre la faible viabilité économique des projets d’hébergement touristique (l’audit ne concernait ici que la Bulgarie, la Grèce et la Pologne). En Grèce, "en moyenne, pour chaque euro de coût d'investissement total, les recettes globales sur trois ans se sont élevées à 0,4 euro", observe-t-elle. La moyenne dissimulant de fortes disparités (allant de 1,41 euro de recette à… 0,02 euro !). Des résultats parfois dus au détournement à des fins personnels des financements accordés. Et la Cour de préconiser en conséquence à la Commission le recours à des prêts : "Le fait de devoir rembourser les prêts incite les porteurs de projets à s'inquiéter de la rentabilité de leur investissement et limite donc le risque qu'ils demandent un soutien pour des projets non viables ou qu'ils utilisent les investissements uniquement à des fins privées."

Diversification limitée à long terme

In fine, la Cour conclut que "peu d’éléments probants attestent que les financements de l’UE permettent une diversification à long terme dans les zones rurales". Du fait de leur faible pérennité, donc. Du fait du peu d’informations également, "les États membres assurant un suivi approprié jusqu’au paiement final, mais ce suivi est plus limité durant la période de durabilité, voire pratiquement inexistant après", regrette-t-elle. Ou tout simplement parce que l’on ne diversifie pas l’activité d’un territoire en renforçant une activité déjà existante ! Ainsi des services à l’agriculture ou à la foresterie (CQFD) ou même du tourisme qui, relève la Cour, jouent déjà un rôle important, et parfois prépondérant, comme en Crète et en Corse, dans l’économie des zones rurales.

La Commission droite dans ses bottes

Dans sa réponse, la Commission européenne bat en brèche l’analyse de la Cour. Jugeant au contraire le verre à moitié plein, elle "voit d’un bon œil le fait que de nombreux projets (…) sont opérationnels des années après la période de durabilité légalement requise". Convaincue que les mesures "entraînent une diversification à long terme dans les zones rurales", elle se permet même un coup de pied de l’âne en estimant que les constatations de la Cour "gagneraient à être analysées de manière plus approfondie". S’agissant des recommandations pour la période 2023-2027, elle se borne à encourager les États membres à inclure les dispositions proposées dans leurs plans stratégiques "lorsque cela s’avère approprié et adapté". Elle s’oppose en revanche au contrôle systématique des projets au-delà de la période juridiquement requise, faute précisément de base juridique et parce qu’une telle disposition "créerait une charge administrative excessive pour les États membres".