Dépendance - La CNSA au pied du mur

Réuni le 17 novembre, le conseil d'administration de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a adopté son budget pour 2010. Le vote a été acquis, non sans débats, par 49 voix contre 27 et une abstention. Ce budget, présenté par le nouveau président de la CNSA (voir notre article ci-contre du 9 octobre 2009), marque un tournant important. Dès le printemps dernier, Localtis annonçait en effet la fin de l'abondance pour la CNSA (voir notre article ci-contre du 30 mars 2009). Le budget prévisionnel 2009 - adopté en octobre 2008 - prévoyait encore une hausse de 7,56%, à 18,33 milliards d'euros. Mais, face au moindre rendement de la CSG et de la contribution solidarité autonomie (CSA) - victimes de la crise économique -, la CNSA a dû revoir à deux reprises ses prévisions à la baisse. Les recettes "fiscales" 2009 devraient en définitive reculer de l'ordre de 4%. La situation ne s'annonce guère meilleure en 2010, puisque la Caisse table sur des recettes "stables" (+0,5%). Les dépenses étant en croissance de 1,29% par rapport à 2009, la CNSA devrait enregistrer un déficit de 235,6 millions d'euros, qui sera couvert par les réserves accumulées sur les premiers exercices.

Vers la fin des excédents ?

Si la situation n'est pas encore dramatique, elle n'en est pas moins préoccupante. Pendant quatre ans, la CNSA a bénéficié de recettes sensiblement supérieures à ses dépenses sous l'effet de divers facteurs : progression mécanique des recettes affectées, montée en charge très lente de certaines allocations comme la prestation de compensation du handicap (PCH), décalages de programmation dans les investissements des établissements médicosociaux... Ces différents éléments sont à l'origine d'excédents de gestion récurrents sur les premières années de fonctionnement. Pour la seule année 2008, la sous-consommation de crédits était ainsi de l'ordre de 560 millions d'euros. Malgré l'affectation d'une partie de ces crédits non utilisés à de nouvelles dépenses (par exemple, l'augmentation de l'enveloppe d'aide aux maisons départementales des personnes handicapées) et la récupération d'une autre partie par les pouvoirs publics au bénéfice de l'assurance maladie - au grand dam de certains membres du conseil d'administration (voir encadré ci-dessous) -, ces excédents sont demeurés conséquents jusqu'à l'an dernier. Cette situation a fini par irriter les pouvoirs publics, qui ont confié, en avril dernier, à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et à l'Inspection générale des finances (IGF) une mission d'enquête sur le sujet, dont on attend d'ailleurs toujours les conclusions (voir notre article-ci contre du 15 avril 2009).

Un effet de ciseaux qui va coûter cher aux départements

Celles-ci risquent toutefois de tomber quelque peu à contretemps. Après les années d'abondance qui ont suivi sa création par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, la CNSA se trouve en effet confrontée à un redoutable effet de ciseaux. Alors que ses recettes se contractent fortement, la croissance des dépenses qu'elle est supposée couvrir tend à augmenter et les dossiers d'investissements finissent par s'accélérer. Les dépenses consacrées à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) devraient ainsi croître de 5% cette année (à 5,1 milliards d'euros) et de 5,5% en 2010 (5,4 milliards). Après des débuts plus que laborieux, les dépenses de PCH sont, pour leur part, en pleine explosion : +47% cette année (825 millions d'euros) et +38% l'an prochain (1,1 milliard). Conséquence : la CNSA ne peut plus suivre et le taux de couverture des versements effectués par les départements se dégrade. L'an prochain, les conseils généraux devraient ainsi assurer sur leurs ressources 71,5% du coût de l'APA, soit un taux encore jamais enregistré depuis la mise en place de cette prestation, le 1er janvier 2002. Pour la PCH, ce taux sera de 55,5%, mais il devrait augmenter rapidement. A défaut d'une solution immédiate, le conseil d'administration de la Caisse a néanmoins acté la mise en place de trois groupes de travail, qui se pencheront respectivement sur les concours versés aux départements (évolution et péréquation), sur la gestion des crédits de la CNSA au niveau local et sur les convergences des réponses à apporter aux personnes âgées et aux personnes handicapées (dans la perspective, toujours très floue, du cinquième risque).

18,5 milliards d'euros de dépenses

Au final, le budget 2010 de la CNSA devrait s'élever à 18,57 milliards d'euros. La section I (financement des établissements et services médicosociaux) bénéficiera de 16,18 milliards d'euros (8,24 pour les personnes âgées et 7,94 pour les personnes handicapées), avec un objectif global de dépenses en hausse de 3,2% (+500 millions d'euros). La section II (contribution au financement de l'APA) atteindra 1,56 milliard d'euros, tandis que le budget de la section III (PCH, MDPH et majoration de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé) s'élèvera à 604 millions d'euros. Les deux autres sections affichent traditionnellement des montants plus modestes : 88 millions d'euros pour la section IV (actions innovantes et renforcement de la professionnalisation des métiers de service) et 171 millions pour la section V (autres dépenses en faveur des personnes en perte d'autonomie), dont 151 millions pour un plan d'aide à l'investissement.
A noter : lors du conseil d'administration, les représentants de l'Etat ont annoncé l'organisation d'une réunion de concertation sur la question du financement de l'aide à domicile, dès la première quinzaine de décembre 2009. Il s'agit, pour les ministres concernés, de répondre au cri d'alarme des associations (voir notre article ci-contre du 23 octobre 2009).

Jean-Noël Escudié / PCA
 

Un conseil très animé

Pléthorique avec ses 80 membres, le conseil d'administration de la CNSA tend à ressembler à un mini-parlement où sont représentées les tendances les plus diverses. Déjà animées dans les années fastes, les séances le sont plus encore depuis que la situation financière de la Caisse se dégrade. Comme l'indique, de façon diplomatique, le communiqué de la CNSA, le budget 2010 a été adopté "malgré l'insatisfaction de certaines institutions et associations". Un peu plus d'un tiers des présents ont finalement voté contre le budget présenté. Il s'agit principalement des membres du "groupe 31" (GR31), qui regroupe les représentants des associations et ceux des syndicats. Dans un communiqué, celui-ci "est aujourd'hui amené à affirmer son très net désaccord sur la politique - imposée par l'Etat - d'aide à l'autonomie des personnes handicapées ou âgées, tant à domicile qu'en établissements et services". Il s'inquiète notamment de "la capacité à retrouver dès 2011 des moyens financiers de nature pérenne pour que le secteur ne soit pas en grande difficulté". L'Association des départements de France (ADF), qui siège également au conseil d'administration, n'a pas non plus caché ses inquiétudes. Elle a surtout insisté sur la situation des finances locales et sur le risque, pour certains départements, de ne plus pouvoir faire face, à terme, à leurs obligations. Enfin, l'Association des directeurs d'établissements pour personnes âgées (AD-PA) a repris son discours traditionnel, partagé aussi par certains syndicats de salariés, sur le "détournement" des fonds issus de la Journée de solidarité et de la CSA. Le gel de 150 millions d'euros non consommés en 2009 a également donné lieu à polémique, les opposants exprimant la crainte que ce gel se transforme en perte définitive de recettes pour la CNSA.