Les participations financières des collectivités dans les SEM, SPL, SCI, EPF

Contexte : Avec le temps, les collectivités, pour réaliser leurs missions, ont créé des satellites revêtant diverses formes, conduisant incontestablement à prendre en considération, à l’instar d’une adhésion à un syndicat de communes ou mixte, la question de la participation financière.

Il est important de distinguer les structures, pour apprécier les participations financières des collectivités dans celles-ci. Dans un premier temps, sera abordée la question de la participation financière des collectivités au sein des entreprises publiques locales, avant d’aborder la question de la participation financière des collectivités au sein des Sociétés civiles immobilières et des établissements publics fonciers.

1. La participation financière des collectivités territoriales dans les entreprises publiques locales (Société d’économie mixte (SEML) et Société publique locale (SPL).

Bien que la SPL ait un actionnariat 100% public, à la différence de la SEML qui doit avoir au moins 15 % de son capital détenu par des actionnaires non collectivités, les règles d’organisation financière et administrative de ces deux structures sont semblables, comme l’atteste le dernier alinéa de l’article L. 1531-1 du CGCT qui renvoie aux dispositions applicables aux SEML pour l’organisation et le fonctionnement d’une SPL.

D’une certaine manière, il est possible d’identifier 4 grands biais de participation financière des collectivités à ces structures :

> La souscription au capital au moment de la création de l’entreprise locale ou, à l’occasion, d’une modification du capital social : en règle générale, le capital social d’une Société anonyme doit au minimum réunir 37 000€ (article L224-2 du Code de commerce). Il doit être au moins égal à 225 000 euros pour les SEML et les SPL ayant dans leur objet la construction d'immeubles à usage d'habitation, de bureaux ou de locaux industriels, destinés à la vente ou à la location, et à 150 000 euros pour celles ayant dans leur objet l'aménagement. La participation des collectivités territoriales au capital social s’apprécie au regard, soit, d’une part, de l’acquisition d’actions sur décision de l’assemblée délibérante, soit, d’autre part, de la délivrance, à titre de redevance, d’actions d’apports émises par la société. Dans ce dernier cas, il s’agit d’attribution de droits sociaux à la collectivité en lieu et place d’une redevance que la société aurait dû lui verser dans le cadre d’une relation contractuelle (L1522-1 à L1522-3 du CGCT).

> L’apport en compte courant: Les collectivités actionnaires au sein d’une SPL ou d’une SEML peuvent, après signature d’une convention, allouer des apports en compte courant d'associés. “L’apport en compte courant consiste pour l’associé à consentir à la société des avances ou des prêts en versant directement des fonds ou en laissant à sa disposition des sommes qu’il renonce provisoirement à percevoir” (réponse ministérielle n° 34969, JO Sénat, 23 octobre 1980). “Le compte courant d'associé est un mode de financement des fonds propres, puisqu'il permet à l'entreprise d'éviter l'utilisation d'autres sources de financement généralement plus onéreuses” (Fiche de BPiFrance- “Apport en compte courant”). La convention approuvant l’apport en compte courant de la collectivité au profit de son entreprise publique locale doit être délibérée, après vérification des éléments suivants (articles L1522-4 à L1522-5 du CGCT) :

• La durée de l’accord doit être limitée à une période de deux ans renouvelable une fois ;
• Elle ne doit pas servir à rembourser une autre avance ;
• Que, le cas échéant, la précédente avance ait déjà été remboursée ;
• Ne doit pas entraîner un dépassement supérieur à 5 % des recettes de la section de fonctionnement du budget de la collectivité ;
• En cas de pertes constatées dans les documents comptables, les capitaux propres de la société ne doivent pas devenir inférieurs à la moitié du capital social.

La convention doit contenir la nature, l'objet et la durée de l'apport, le montant, les conditions de remboursement, éventuellement de rémunération ou de transformation en augmentation de capital de cet apport. La rémunération devait être encadrée par décret, mais celui-ci est toujours attendu.

> La garantie d’emprunt peut être accordée aux SPL et aux SEML (article L1524-6 du CGCT). Cet octroi n'est possible qu'aux conditions générales des garanties de ce type contractées par les collectivités locales au profit des personnes morales de droit privé (articles L2252-1 et suivants, D2252-1 et suivants du CGCT). L'octroi de garanties d'emprunt donne lieu à délibération de l'assemblée délibérante. Elle doit fixer les conditions définitives des prêts à garantir, assorties d’un certain nombre de précisions suffisantes (TA Besançon, 20 févr. 1997, Sté de développement régional Centrest c/ min. budget, Cne de Foncine-le-Haute). Elle ne doit pas avoir pour effet de garantir les dettes d’impôts de l’entreprise publique locale qui en bénéficie (Conseil d'Etat, 9 / 8 SSR, du 5 mars 1997, 169753).

Les conditions à la garantie d’emprunt au profit d’une personne privée par une collectivité sont les suivantes :

• Une collectivité ne peut garantir plus de 50% du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement ;
• Le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur ne doit pas être supérieur à 10 % du montant total susceptible d’être garanti ;
• La quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixée à 50%, il peut monter à 80 % pour certaines opérations d’aménagement.

> La subvention : Les entreprises publiques locales peuvent bénéficier d’aides publiques dès lors qu’elles sont compatibles avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (Articles L. 4251-12 à L. 4251-20 du CGCT) et les règles européennes en matière d’aide publique. En effet, une SEML peut bénéficier, si elle répond aux conditions, des aides à l’immobilier d’entreprise (L. 1511-3 du CGCT). De plus, les sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements peuvent bénéficier de subventions ou d’avances destinées à des programmes de logements, et à leurs annexes, dont les financements sont assortis de maxima de loyers ou de ressources des occupants, déterminés par l'autorité administrative (L. 1523-6 du CGCT). “Les assemblées délibérantes des départements et des communes votent ces subventions au vu d'une étude financière détaillant le coût total de l'investissement immobilier, ainsi que l'équilibre prévisionnel d'exploitation, accompagnée d'un rapport sur la situation financière de la société.”

2. La participation financière des collectivités dans les sociétés d’économie mixte.

Une collectivité peut participer au capital d’une société commerciale ou de tout autre organisme à but lucratif dans deux hypothèses :

> Si un texte législatif ou réglementaire le permet ;

> Si l’organisme a pour objet l’exploitation de service de la collectivité ou d’activité d’intérêt général dans le cadre de SEML ou de sociétés apparentées ;

En ce qui concerne la participation d’une collectivité au capital d’une SCI, cela doit s’insérer strictement dans son champ de compétence et justifier d’un intérêt public local (Réponse ministérielle n°00130, publiée au JO Sénat du 27 septembre 2018; Conseil d'Etat, Sous-sections 9 et 10 réunies, 29 Juin 2001 - n° 193716). La collectivité doit adresser au préfet une délibération sollicitant cette autorisation. Le préfet transmet ensuite cette demande au ministère de l'intérieur (direction générale des collectivités locales), qui procède à l'instruction juridique et financière de la demande. Si l'instruction le permet, la demande d'autorisation est transmise au Conseil d'État. L'autorisation par décret “n'a pas de caractère automatique et peut être refusée pour des raisons tenant notamment aux risques financiers liés à la participation ou aux garanties insuffisantes dont elle est entourée” (Réponse ministérielle n° 9988, publiée au Journal officiel de l’Assemblée nationale du 17 novembre 2003).

La prise de participation d’une collectivité territoriale dans le capital d’une société civile immobilière (SCI) relève des dispositions des articles L2253-1, L3231-6 et L4211-1,8°bis du CGCT. Les mécanismes de participation financière présentés lors de la précédente partie sont également applicables lorsqu’une collectivité est actionnaire d’une SCI.

3. La participation financière dans les établissements fonciers locaux (EPFL)

En vertu des articles L324-1 et suivants du code de l’urbanisme, ces établissements sont créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables, par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non membres de l'un de ces établissements. La participation financière s’apprécie au regard des contributions et des recettes laissées à l’EPFL, il s’agit :

• du produit de la taxe spéciale d'équipement ;
• de la contribution prévue à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation ;
• des contributions qui lui sont accordées par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics ainsi que toutes autres personnes morales publiques ou privées intéressées ;
• des emprunts ;
• de la rémunération de ses prestations de services, les produits financiers, le produit de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;
• du produit des dons et legs.