Urbanisme - Les Scot doivent voir plus grand, préconise un rapport du CGEDD

Créés par la loi de 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) pour succéder aux schémas directeurs de 1983 qui avaient eux-mêmes remplacé les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (Sdau) de 1967, les schémas de cohérence territoriale (Scot) ont été "impactés" depuis leur instauration par au moins une dizaine de lois. Dernière en date : la loi Egalité et Citoyenneté de 2017 qui supprime la possibilité de créer de nouveaux plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) ayant les effets d’un Scot.
Derrière cette succession de textes se cachent nombre d’interrogations sur la manière d’ajuster au mieux ces dispositifs de planification stratégique, alors que le paysage institutionnel a lui-même connu récemment d’importants changements. "En premier lieu, la recomposition de la carte intercommunale a entraîné une modification très sensible des périmètres des documents de planification, qui met pour partie en question la vocation des Scot au regard de celle des PLU, dont la dimension intercommunale tend à s’imposer", relève le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) dans un rapport intitulé "Quelles évolutions pour les schémas de cohérence territoriale ?" publié le 7 juin. "Au niveau régional, au-delà du dispositif de fusion qui impacte considérablement l’échelle des nouvelles régions, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) se met en place mais son interface avec les Scot reste à préciser", poursuit le CGEDD.

De nombreux acquis

Les trois inspecteurs de l’administration du développement durable auteurs du rapport, François Duval, Philippe Iselin et Ruth Marquès, commencent par rappeler les acquis des Scot qui tendent à "se généraliser", puisque 33% du territoire est à ce jour couvert par un Scot opposable. Malgré une grande hétérogénéité des situations locales, ces documents de planification ont selon eux "largement contribué au déploiement d’une culture de l’urbanisme et du projet territorial en France" et, en tant que "premiers documents d’urbanisme placés dans une logique intercommunale", ils ont été et restent "des lieux d’échange et d’apprentissage inter-territorial".
Ils permettent aussi "la mise en cohérence de l’ensemble des politiques publiques menées sur un territoire", et favorisent donc "une prise en compte croissante d’un certain nombre de problématiques contemporaines, telles que l’articulation entre urbanisme et mobilité ou la maîtrise de la consommation d’espace". Une évolution par rapport à leurs ancêtres, les Sdau, qui "se préoccupaient essentiellement du devenir de l’urbanisation".
Considérés comme un "dispositif pivot dans la hiérarchie des normes", les Scot sont aussi jugés "propices pour mener une approche prospective et définir une stratégie de développement à 20 ou 30 ans". Une spécificité considérée comme "l’une des dimensions qui peut légitimer durablement l’existence des Scot", soulignent les auteurs du rapport.

Les défis à relever

Malgré ces nombreux acquis, plusieurs "interrogations" subsistent sur la place des Scot dans le dispositif de planification, sur leur finalité et leur contenu comme sur la portée de leurs propositions et leur gouvernance, estime le CGEDD. Ainsi, avec les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) et la disparition de 40% des intercommunalités, le périmètre de 38% des Scot concerne désormais un seul EPCI. En conséquence, "le périmètre des Scot va, dans bien des cas, être rattrapé par celui des PLUi, environ un tiers se situant à la même échelle".
Les démarches Scot et PLUi risquent donc d’être redondantes sur certains territoires, d’autant que les contenus et les attendus du code de l’urbanisme entre ces deux documents "sont désormais plus proches". "L’armature globale des deux documents est très voisine", et "tous deux sont articulés autour d’un projet de territoire et des mêmes thématiques de réflexion", constate le rapport.
En plus d’être issus de démarches très hétérogènes, les Scot sont diversement prescriptifs, relève encore le document. Lorsque les consensus locaux sont difficiles à obtenir, "les propositions restent souvent très générales et vagues et relèvent alors de l’incantation". Ils n’ont donc dans ce contexte "guère de conséquences". Au contraire, dans certains autres cas, "les Scot adoptent à l’inverse une posture de 'super-PLU', avec un niveau de prescription assez fin, encadrant strictement l’élaboration des plans locaux d’urbanisme". Ils entrent "alors en concurrence directe avec les PLUi", ce qui pose la question du "juste équilibre" entre ces deux documents.
En outre, les Scot sont "des documents lourds, répétitifs et peu lisibles, ce qui nuit à leur appropriation par les élus et la population", juge le CGEDD. En cause, notamment : l’inflation réglementaire qui "charge les Scot à l’excès et sans hiérarchisation aucune", de sorte que "les normes ont pris le pas sur le contenu", estompant leur "vision de projet".

Dix propositions pour un renouveau

Pour "redonner du sens au dispositif en traçant des pistes d’évolution, dans un premier temps à droit constant", la mission du CGEED formule dix propositions.  Compte tenu de la taille des régions et de leur nouvelle compétence en matière de planification, il faudrait ainsi "susciter une généralisation des inter-Scot [qui fédèrent les Scot entre eux] sur des périmètres infrarégionaux cohérents". "Ces inter-Scot serviront progressivement de point d’appui pour la définition de périmètres de Scot élargis, adaptés à l’échelle croissante des bassins de vie, d’emploi, de mobilité et de chalandise", préconise le CGEDD.
Il propose également de "favoriser l’adossement des Scot aux politiques contractuelles, européennes, régionales ou métropolitaines en identifiant les thématiques et les projets communs aux deux processus". Cela doit permettre de "mieux cibler les financements", de "renforcer l’implication des élus aux démarches de Scot" et de "conforter l’ingénierie dédiée". Le CGEDD suggère également, pour "faciliter la lecture du Scot" et "favoriser une entrée plus directe dans le processus d’élaboration du projet politique", de "centrer l’organisation de ses livrables sur le projet de territoire et sur sa dimension opérationnelle et prescriptive" et d’organiser "les autres éléments indispensables dans un rapport complémentaire".
Par subsidiarité, le CGEDD estime que la vocation prescriptive du Scot doit être réservée aux thématiques relevant clairement de son échelle. Dans cette optique, il appelle à généraliser le document d’aménagement artisanal et commercial, "afin de promouvoir un développement commercial en adéquation avec les besoins sur un territoire large, en rapport avec l’échelle des zones de chalandises et des bassins de mobilité." Il recommande aussi d’ "encourager localement le portage des Scot et inter-Scot par les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains afin de faire bénéficier les structures chargées de leur élaboration de compétences pertinentes à leur échelle et utiles à la mise en œuvre de leurs orientations." . "Une meilleure mobilisation du public à l’élaboration des Scot est un autre objectif essentiel", insiste encore le CGEDD. Dans cette optique, il préconise de rendre moins contraignantes les dispositions réglementaires encadrant les modalités de concertation. Et invite enfin à "rénover le dialogue entre l’Etat et les collectivités en matière de planification, par la production de 'porter à connaissance' appropriables, articulés aux enjeux du territoire concerné et élaborés de manière transversale entre les différents services sectoriels" et de "mettre en œuvre des démarches accompagnantes vis-à-vis des collectivités".