Mise en œuvre de la protection fonctionnelle des élus : quelle est la procédure ?

Constat : La protection fonctionnelle désigne l’ensemble des mesures de protection et d'assistance dues par l'administration à tout agent victime d'une infraction dans l'exercice de ses fonctions ou en raison de ses fonctions. Elle est codifiée aux articles L134-1 et suivants du Code général de la fonction publique (CGFP).

Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) propose un régime semblable aux élus locaux de la part de la collectivité lorsque ceux-ci font l'objet :

  • De poursuites pénales ou civiles à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de leurs fonctions.
  • Contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

Cette protection est étendue aux conjoints, enfants et ascendants des élus concernés, du fait de leurs fonctions, qui seraient victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages.

  • Lorsqu’ils sont victimes d'un accident survenu dans l'exercice de leurs fonctions.

Réponse : La protection peut être accordée, sur demande des élus, conjoints, enfants et ascendants directs à l’organe délibérant de la collectivité. Cette protection ne peut néanmoins être accordée que si les faits ont été commis sur la victime en sa qualité d'élu et dans le cas où l'élu est l'auteur des faits, s'ils ne constituent pas une faute personnelle détachable des fonctions.

Ces règles sont également applicables aux communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

S'agissant des élus qui ne sont pas expressément cités par l'article L. 2123-35 du CGCT (les élus n'ayant pas reçu de délégation de l'exécutif), ceux-ci ne sont a priori pas concernés par le dispositif législatif actuel de protection fonctionnelle. C’est le cas des communautés de communes qui relèvent du droit commun des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).  Par principe, l’EPCI est responsable des dommages subis par ses élus au titre de leur « mandat », et le président ou un vice-président bénéficie de la protection de l'EPCI lorsqu'il fait l'objet de poursuites judiciaires à l'occasion de faits non détachables de l'exercice de ses fonctions.

Or, le juge administratif a pu préciser dans un arrêt du 8 juin 2011 que l'octroi de la protection fonctionnelle à tout agent public relève d'un principe général du droit, rappelé par la loi, qui trouve à s'appliquer à tous les agents publics quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions. Au regard de ces éléments, c'est au juge souverain qu'il appartiendrait de se prononcer sur l'application du dispositif de protection aux élus en l'absence de mention expresse les concernant.

Il revient donc au conseil municipal et plus largement à l’organe exécutif concerné d'apprécier précisément les faits qui lui sont soumis, au cas par cas, et au regard de la jurisprudence, afin d'estimer la pertinence de la protection fonctionnelle. Cette décision est entérinée par délibération.

En cas d’accident et de décès de l’élu, la collectivité est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs de ces infractions la restitution des sommes versées à l'élu intéressé. Elle dispose en outre aux mêmes fins d'une action directe qu'elle peut exercer, au besoin par voie de constitution de partie civile, devant la juridiction pénale.

Désormais, la commune est tenue de souscrire, dans un contrat d'assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard des élus. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l'objet d'une compensation par l'Etat en fonction d'un barème fixé par décret.

Afin de clarifier davantage le droit applicable aux élus qui ne sont pas expressément cités dans la loi, une référence juridique aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 pourrait être introduite à l'article L. 5214-8 du CGCT à l'occasion d'un prochain projet de loi dont l'objet serait adapté.

Références :

Réponse du ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 14/01/2021 - page 214 ; Réponse publiée au JO AN le : 30/06/2020 page : 4590 ; CAA Marseille, 3 février 2011, req. n° 09MA01028 ; CE, 8 juin 2011 ; Articles L. 134-1 et suivants du Code général de la fonction publique ; Articles L. 2123-31 et suivants, L. 5211-15, L. 5216-4, L. 5215-16 et L. 5217-7 du Code général des collectivités territoriales (CGCT)

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