Hébergement d'urgence - Mise en place des services d'accueil et d'orientation : il faudra encore du temps

Les services intégrés de l'accueil et de l'orientation (Siao) constituent l'un des pivots de la réforme de l'hébergement d'urgence lancée par les pouvoirs publics au début de l'année. Celle-ci doit conduire à la mise en place d'un véritable "service public de l'hébergement et de l'accès au logement". Prévus par l'article L.345-2 du Code de l'action sociale et des familles - issu de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009 -, les Siao ont vu leur rôle et leurs modalités de fonctionnement précisés par une circulaire du 8 avril 2010. Celle-ci leur donne pour mission de réguler les orientations des personnes sans hébergement durable, de coordonner les acteurs locaux de l'hébergement et du logement, d'assurer un soutien à l'accompagnement personnalisé des bénéficiaires et de contribuer à la mise en place d'observatoires locaux. Pilotés par l'Etat, les Siao ont vocation à associer tous les acteurs concernés : associations, mais aussi collectivités territoriales, bailleurs sociaux, opérateurs du logement adapté...
En principe, les Siao devaient être opérationnels pour le 15 septembre 2010. En pratique, cet objectif semble encore loin d'être atteint. C'est en tout cas ce qui ressort d'une enquête publiée par la Fnars (Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale). Celle-ci dresse un état des lieux au 15 septembre 2010, à partir des réponses fournies par 46 départements. Il apparaît ainsi que seuls 63% de ces derniers ont officiellement désigné le ou les opérateurs du Siao. Dans près des trois quarts des départements ayant désigné un ou des opérateurs, ou se préparant à le faire, le choix s'est porté sur un opérateur unique, couvrant à la fois l'urgence et l'insertion, ce qui correspond à l'approche décloisonnée qui a porté la création des Siao. Les deux tiers des départements qui ont fait le choix d'opérateurs distincts indiquent d'ailleurs avoir prévu la mise en place d'un lien entre le volet urgence et le volet insertion. De même, dans les trois quarts des départements, la mise en place du Siao est le résultat d'une concertation entre les associations et l'Etat. Il reste toutefois quelques départements dans lesquels les associations ne sont pas parvenues à un consensus, malgré une négociation avec l'Etat.
En termes juridiques, le support le plus souvent retenu pour le Siao est une association déjà existante (41% des cas), mais la forme juridique n'est pas encore connue dans 24% des cas. La Fnars se dit quelque peu surprise de cette solution dominante, "dans la mesure où le statut juridique doit refléter l'une des lignes directrices essentielles du Siao : une gouvernance collective associant non seulement les associations mais également d'autres acteurs, dont les conseils généraux".
En termes de missions, près de 80% des Siao en cours de constitution devraient être en capacité de connaître et de centraliser l'ensemble des demandes d'hébergement et de logement, autrement dit la demande (bien que seuls 50% des départements indiquent que la totalité des places d'hébergement a été mise à leur disposition). En revanche, seuls 26% des Siao devraient être en mesure de centraliser l'ensemble des places d'hébergement et de logement temporaire, autrement dit l'offre. D'ailleurs, seuls 40% des Siao bénéficient d'une mise à disposition d'une partie du parc de logements de transition (résidences sociales, logements en location ou sous-location...) et moins de 10% d'une partie du parc de logements ordinaires (logement social, en particulier).
Enfin, en termes d'organisation, 46% des Siao ont déjà mis sur pied des fonctions de coordination (même si seuls 30% y ont affecté des moyens budgétaires) et 41% ont réfléchi à une mutualisation de temps de travailleurs sociaux, mais, seuls 15% ont intégré les fonctions dévolues au "référent personnel" dans les missions et l'organisation du service. L'ouverture sur les autres acteurs est réelle, mais loin d'être encore généralisée. Ainsi, des acteurs non-associatifs sont parties prenantes dans seulement 60% des Siao. Il s'agit le plus souvent de centres communaux d'action sociale et de conseils généraux.
Conclusion logique de la Fnars : "D'ores et déjà, cette première enquête démontre que l'opérationnalité pleine et entière de la nouvelle organisation, qui repose sur des logiques de coopération et de mutualisation entre acteurs, va nécessiter du temps." Une conclusion qui rejoint celle de l'Inspection générale des affaires sociales, dans son récent rapport sur l'organisation du dispositif de veille sociale en Ile-de-France (voir notre article ci-contre du 8 septembre 2010).

Jean-Noël Escudié / PCA