Organiser les relations financières entre communes et EPCI avec le pacte financier et fiscal

Constat

La recomposition des périmètres intercommunaux intervenue au 1er janvier 2017 a notamment pour conséquence une nouvelle répartition des ressources au sein des territoires. Les EPCI recomposés doivent alors repenser leurs relations financières avec leurs communes membres. Les pactes financiers et fiscaux de solidarité peuvent-ils permettre de matérialiser la recherche de ces nouveaux équilibres ? De quelle valeur juridique ces pactes disposent-ils ? Quelle est leur utilité et quels sont les leviers à disposition des élus ?

Réponse

Les contours du pacte financier et fiscal sont définis à l’article 1609 nonies C du Code général des impôts (CGI). Le pacte financier et fiscal est obligatoire lorsque l’EPCI est une communauté urbaine, une métropole, ou lorsqu’il est signataire d’un contrat de ville. Il convient de souligner que dans ce dernier cas, en l’absence de pacte, l’EPCI est tenu d’instituer une dotation de solidarité communautaire au profit des communes bénéficiaires du contrat de ville.
Le pacte se matérialise par une délibération communautaire, qui aurait tout avantage à être adoptée à l’unanimité ainsi qu’à être présentée et expliquée en conseil municipal. Cependant il s’agit d’un cadre général qui n’a pas de portée juridique en tant que telle. Au contraire, c’est le contenu du pacte qui contraindra les différents acteurs. Par exemple, si un pacte pose les conditions d’une dotation de solidarité communautaire, cette dernière ne pourra être effectivement mise en place que si le conseil de communauté délibère pour l’instituer à une majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Ainsi, les décisions de principe contenues dans le pacte ne sont pas normativement supérieures aux différents textes encadrant les dispositions qui le constituent.
La conclusion ou la rénovation d’un pacte peut être initiée aussi bien par l’EPCI que par la commune. Il peut être opportun d’y avoir recours pour une meilleure allocation des ressources au sein du territoire, par exemple en cas de départ d’entreprises ou d’accroissement de charges de centralité. Le plus souvent, la conclusion d’un pacte doit être précédée d’une analyse financière et fiscale attentive du territoire afin de détecter les faiblesses structurelles, les marges de manœuvre et les inégalités du territoire. Il peut être couplé à un projet de territoire pour en assurer la réussite.
Chaque pacte financier a ses caractéristiques propres mais on peut distinguer globalement les pactes "offensifs" des pactes à but plutôt "défensifs". Les premiers répondent à une logique de promotion des investissements structurants au profit du territoire : dans ce cas les ressources sont concentrées volontairement au niveau de l’EPCI. A l’inverse, le pacte défensif correspond à une entente plus formelle, visant à répondre à une obligation légale, à atténuer les inégalités de ressources ou à une meilleure répartition de la fiscalité entre les contribuables, dans un but de péréquation.
Il faut noter toutefois que la question de l’actualisation des pactes existants se posera très certainement au regard de la nouvelle architecture fiscale des territoires redéfinies par la réforme de la fiscalité locale en cours.
Si le pacte financier ne constitue pas une baguette magique permettant de surpasser tous les blocages politiques et financiers au sein d’un territoire, il permet néanmoins de favoriser un meilleur portage des investissements structurants et d’assurer davantage de transparence financière au sein du territoire.
Parmi les leviers actionnables, il est possible d’envisager :
- la révision libre des attributions de compensation ;
- la mise en place d’un régime dérogatoire au FPIC ;
- la signature de conventions de fonds de concours ;
- la mutualisation ;
- les transferts de fiscalité, notamment dans le cas de zones économiques
Enfin, les pactes financiers pourraient se voir attribuer un nouveau rôle, pour le moins inattendu. En effet, dans un récent rapport, la Cour des comptes préconise ainsi de prévoir dans chaque pacte financier intercommunal la prise en compte du plafond de dépenses fixé par le contrat de maîtrise des dépenses ou l’arrêté préfectoral pour la ville-centre ou l’EPCI… affaire à suivre !
 

Références : Article 1609 nonies C du CGI ; Cour des comptes – Les finances publiques locales – Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics