Patrimoine : un protocole qui redistribue les rôles en Seine-Saint-Denis

"Ma cité est pourrie" ? une formule tristement célèbre que les responsables du conseil général de la Seine-Saint-Denis ne veulent plus entendre. Dans cette optique, ils entament dès la fin des années 1980, avec le soutien de l'Etat, des actions visant à valoriser un patrimoine trop longtemps méconnu et de ce fait négligé. Mais les collectivités territoriales disposaient légalement d'une marge de manoeuvre très réduite en la matière - ce domaine relevant essentiellement de la compétence de l'Etat. Un protocole de décentralisation, signé le 27 novembre 2001 entre l'Etat et le conseil général de la Seine-Saint-Denis viendra changer la donne. Il propose d'expérimenter, pendant trois ans, un nouveau partage des rôles et des responsabilités en matière de patrimoine.
En signant ce protocole, les responsables départementaux, définis dans le texte comme "chefs de file" des projets, s'engagent à créer des structures adaptées à leurs nouvelles missions. Au conseil général, un bureau du patrimoine est ainsi mis en place au sein de la direction des affaires culturelles. Ses missions sont divisées en plusieurs secteurs : architecture et urbanisme, inventaire, médiation du patrimoine, ainsi que les domaines relatifs à la mémoire ; enfin, le dernier secteur porte sur la création de l'Atlas de l'architecture et du patrimoine prévu par le protocole. Cet instrument doit regrouper, sous la forme d'une base de données, les informations relatives au patrimoine sur le territoire départemental.

Le département prend en main l'inventaire

Le partage des rôles a été défini de la façon suivante : l'Etat apporte son assistance technique tout en s'assurant de l'application des méthodes patrimoniales nationales ; le département, quant à lui, assure les fonctions de chef de file - coordination ou programmation - pour les actions retenues en accord avec l'Etat. Un comité de pilotage, composé de représentants des deux entités impliquées, est chargé d'évaluer, annuellement, les progrès accomplis. Au coeur des protocoles signés, une idée maîtresse : la négociation. "Les objectifs ont été définis ensemble, précise Evelyne Lehalle, chargée du dossier au ministère de la Culture. L'Etat apporte son savoir-faire. Le département se charge de l'appliquer sur le terrain, en tenant compte des réalités locales."
Grâce à ses nouvelles prérogatives, le conseil général a pris en main l'inventaire des sites à classer. Une mission qu'il entendait mener, comme le prévoit le protocole, en accord avec les réalités locales. Depuis les années 1950, la Seine-Saint-Denis a connu d'importantes mutations urbaines. "Les premiers logements sociaux ont vu le jour sur notre territoire", explique Olivier Meyer, chef du bureau du patrimoine. Une caractéristique qui viendra étoffer l'ancien inventaire réalisé par l'Etat. Usines désaffectées ou HLM y sont aujourd'hui inscrits. Eléments d'une histoire récente, ils doivent servir "au même titre que les églises moyenâgeuses à enrichir la mémoire collective", précise l'archéologue.

Atlas de l'architecture et du patrimoine

Outre l'inventaire, le protocole visait également à favoriser la restitution au public des connaissances accumulées. Une mission dont s'est acquitté le département en travaillant à la mise en oeuvre de l'atlas, "un outil numérique essentiel permettant la mutualisation des connaissances", explique Claudine Valentini, directrice des affaires culturelles au conseil général. D'autres actions mises en oeuvre par le département sont venues compléter ce travail : publication de fascicules, actions de sensibilisation auprès des enseignants et des élèves, organisations de conférences, etc.
Pour Muriel Genthon, conseillère à la Drac d'Ile-de-France, "le volet diffusion et restitution des connaissances a été bien mené par le conseil général". Selon cette responsable, le bureau du patrimoine est également devenu un outil de gestion "visant à orienter les villes dans les actions à mener autour du patrimoine". Elle déplore cependant que le département n'ait pas dépassé ce cadre par des initiatives innovantes. Selon elle, "d'autres collectivités ont été plus loin". Une faiblesse relative qu'Olivier Meyer justifie par "l'important travail de rattrapage à réaliser". Il souhaite néanmoins aller jusqu'au bout de l'expérience, de même que le ministère de la Culture : "Il n'y aura pas de retour en arrière, insiste Evelyne Lehalle. Les données collectées en trois ans devraient permettre à l'Etat et au département de prendre les décisions de façon éclairée pour une décentralisation efficace."

Kattalin Landaburu / Verbe online pour Localtis
 
 

"Les protocoles de décentralisation ont favorisé le dialogue entre les différents acteurs"

Evelyne Lehalle est chargée de mission pour la décentralisation culturelle à la direction de l'administration générale du ministère de la Culture et de la Communication.

Les protocoles de décentralisation signés avec plusieurs collectivités territoriales donnaient le choix entre deux domaines d'action : le patrimoine ou les enseignements artistiques. Pourquoi ?

Parce qu'il existait, dans ces deux secteurs, des demandes récurrentes de partage des compétences. Les modalités pour y parvenir étaient, elles, bien plus floues. Un transfert total des compétences n'étant pas envisageable. Dans le domaine du patrimoine certaines prérogatives de l'Etat ne peuvent être dévolues à des structures intermédiaires. La tour Eiffel, par exemple, n'est pas un monument parisien, mais un monument français, symbole d'une histoire nationale et non locale. En ce qui concerne l'enseignement artistique, l'Etat doit aussi continuer à jouer un rôle majeur notamment dans la définition du contenu de l'enseignement ou la partie homologation des diplômes. Les protocoles ont servi à expérimenter un nouveau partage des rôles, ses atouts et ses limites.

Quel bilan global peut-on faire des expérimentations menées depuis trois ans (2001-2004)?

Les protocoles de décentralisation ont avant tout favorisé le dialogue entre les différents acteurs, qui ont travaillé de concert sur la façon d'améliorer le système public de la culture. Aujourd'hui nous sommes donc plus en mesure de répondre à différentes interrogations du type : quel acteur est le plus à même de remplir telle ou telle mission ?
En matière d'inventaire, par exemple, les protocoles ont fait ressortir un désir récurrent des élus : disposer d'une base en accord avec les réalités locales et la restituer de façon simple. La Banque numérique du savoir en Aquitaine (BNSA), par exemple, répond à cette demande. Une mission qui a été réalisée avec succès grâce à une complémentarité bien comprise entre les acteurs, à savoir la Drac, les régions et les grandes villes.

Dans le cas de la Seine-Saint-Denis, le bilan est-il positif ?

En comparaison avec d'autres collectivités territoriales, il n'y a pas eu de véritables rencontres entre les responsables de la Drac et du département. Les actions menées ont servi davantage à actualiser l'inventaire et à l'adapter à l'histoire récente du territoire. Si cette initiative est essentielle, elle n'est pas suffisante. Dans ce partenariat, chacun faisait ce qu'il voulait sans qu'une réflexion globale n'ait été menée. Or, les protocoles visaient avant tout à encourager la négociation et les échanges d'expériences pour répondre à une question essentielle : comment faire mieux à l'avenir ? En Seine-Saint-Denis, les responsables ont travaillé sans véritable vision globale. A la lumière de cette expérience, la région me semble être un intermédiaire plus indiqué en matière de patrimoine.

Onze protocoles de décentralisation culturelle signés

Entre 2001 et 2002, onze protocoles de décentralisation ont été signés entre l'Etat et une région et/ou un département, avec pour thème, soit le patrimoine, soit l'enseignement artistique.

Patrimoine

Aquitaine : Création d'une base de données sur le patrimoine pour la diffusion tous publics, dans le cadre de la Banque numérique du savoir en Aquitaine(BNSA).
Creuse associée à la région Limousin : Création d'un service départemental du patrimoine.
Isère : Expérimentation relative à l'inscription des monuments historiques à l'inventaire supplémentaire.
Lorraine (région et départements) : Observation culturelle, étude-diagnostic préalable à la décentralisation culturelle (commencée en 2002) et réorganisation de l'inventaire au niveau départemental.
Lozère : Inventaire, centre de ressources patrimoniale, gestion de sites archéologiques.
Midi-Pyrénées : Étude-diagnostic préalable à la décentralisation culturelle et projet de formation des personnels du patrimoine.
Provence-Alpes-Côte-d'Azur : Politique relative aux monuments historiques inscrits.
Seine Saint-Denis : Patrimoine et inventaire, intégrant le projet départemental de renouvellement urbain (urbanisme, architecture, inventaire de l'architecture sociale...) .

Enseignement artistique

Haute-Normandie : Enseignements artistiques supérieurs (élaboration du projet en cours).
Nord-Pas-de-Calais : Organisation du partage des rôles concernant les enseignements artistiques spécialisés entre les collectivités territoriales et l'Etat.
Rhône-Alpes : Enseignements artistiques supérieurs (compétence sur toute la chaîne des formations artistiques jusqu'à l'emploi, la région étant chef de file pour les formations pré-professionnelles).
 
 
 

Un dispositif sous surveillance

Le pilotage des protocoles de décentralisation est assuré par le ministère de la Culture et leur mise en oeuvre par des comités de pilotage locaux. A leurs côtés, les promoteurs des protocoles ont imaginé dès l'origine un accompagnement assuré par un Groupe national de suivi et d'évaluation (GNSE).

Le GNSE réunit des professionnels des collectivités territoriales et de l'Etat ainsi que des experts indépendants. Deux principes-clés ont été mis en évidence dans le premier bilan de ce dispositif expérimental : la subsidiarité et la notion de chef de file. La subsidiarité suppose que la collectivité jugée la plus efficace pour une action considérée se substitue aux autres ou se voit attribuer un objectif précis que n'auront pas les autres collectivités. La notion de chef de file permet d'identifier la collectivité qui exercera la fonction de coordination ou de programmation et qui doit être, pour ce faire et dans le cadre de l'expérimentation, reconnue et acceptée par les autres.

L'EPCC, un outil adapté

Dans son premier bilan, le GNSE précise la distinction qu'il convient d'opérer entre, d'une part, les compétences de gestion, exercées par les communes, voire par les intercommunalités et, pour partie, par les départements ; d'autre part, les compétences fonctionnelles qui renvoient à la fonction de coordination. A ce propos, l'établissement public de coopération culturelle (EPCC), envisagé pour plusieurs protocoles, a été identifié comme un outil adapté à la mutualisation d'objectifs et de moyens entre collectivités publiques aux compétences clarifiées.
Les auteurs du bilan rappellent que la méthode repose sur un terme clé : la négociation, et que celle-ci suppose état des lieux, diagnostics et études durant le temps de l'expérimentation sous l'arbitrage des comités de pilotage locaux. Enfin, la troisième année des protocoles doit être celle de l'exercice réel des nouvelles compétences, de la délégation des crédits, de la mise en place des équipes professionnelles et de la clarification du rôle des services de l'Etat.
Après ce premier travail, deux inspecteurs, Xavier Roy et Jean-Baptiste Dupuit, ont été chargés de remettre un rapport à Renaud Donnedieu de Vabres à la mi-novembre.