Social / Citoyens - Protection des majeurs : le rapport Caron Déglise propose d'aller vers une mesure unique

Anne Caron Déglise, avocate générale à la Cour de cassation, a remis à Nicole Belloubet, la garde des Sceaux, son rapport sur "L'évolution de la protection juridique des personnes : reconnaître, soutenir et protéger les personnes les plus vulnérables". Ce rapport répond à une lettre de mission conjointe de mars dernier, émanant de la garde des Sceaux, de la ministre des Solidarités et de la Santé et de la secrétaire d'Etat chargée des personnes handicapées. Les trois ministres demandaient à l'intéressée de tirer les conclusions opérationnelles des rapports de la Cour des comptes et du Défenseur des droits pointant les lacunes de la loi du 5 mars 2007, qui avait pourtant représenté à l'époque une avancée considérable (voir notre article ci-dessous du 10 octobre 2016).

La loi de 2007 : une avancée majeure qui s'essouffle

Pour répondre à cette ambition, le rapport, fruit d'un groupe de travail réunissant tous les acteurs concernés, compte pas moins de 500 pages (dont 400 d'annexes) et 104 propositions, assorties d'une esquisse de feuille de route. Il est vrai que la question concerne aujourd'hui plus de 730.000 personnes, dont 725.000 ont un régime judiciaire de protection de type tutelle, curatelle et plus rarement sauvegarde de justice, le nombre de mandats de protection future en cours d'exécution restant pour sa part marginal, avec un total de 4.600.
Bien que le rapport rende hommage à "l'avancée majeure" de la loi de 2007, le constat est néanmoins sévère : "Le dispositif juridique d'ensemble et les multiples modalités de prise en charge ne respectent plus à leur juste niveau les droits fondamentaux. Ils continuent à enfermer durablement un nombre important de personnes sans réelle possibilité d'évolution, comme en atteste le très faible nombre de mainlevées de mesures (moins de 2%)".
La difficulté est même plus profonde, puisque "la protection tutélaire telle qu'elle est organisée et exercée aujourd'hui repose sur une dichotomie juridique entre une capacité d'exercice retirée et une capacité de jouissance qui relève de la fiction".

Renforcement des droits fondamentaux et parcours individualisé

Pour sortir de cette situation et permettre une nouvelle avancée, le rapport définit les "lignes directrices d'une évolution du dispositif d'ensemble". Les nombreuses propositions sont ainsi regroupées en sept grands axes. Le premier consiste à recréer un cadre juridique qui s'appuie davantage sur les droits fondamentaux des personnes vulnérables, avec notamment l'organisation de la protection à partir de la personne - avec la garantie effective d'un recours au juge judiciaire en cas de difficulté et/ou d'atteinte aux droits et aux libertés -, mais aussi avec le passage symbolique de la dénomination de "juge des tutelles" à celle de "juge des libertés civiles et de la protection".
S'appuyant sur l'approche développée en matière d'action sociale, le second axe consiste à mettre en place un accompagnement des personnes les plus vulnérables "dans une logique de parcours individualisé". Ceci passe aussi bien par une amélioration de l'évaluation des situations et des besoins que par "une action concrète s'appuyant sur la CNSA, les conseils départementaux et les ARS pour mettre en place des orientations stratégiques de la COG 2016-2019 entre l'Etat et la CNSA et des objectifs de création d'un cadre de coopération permettant une bonne articulation entre les acteurs sur les territoires et des réponses médicosociales adaptées dans une logique de parcours". Le rapport préconise également une intégration de la mesure d'accompagnement social personnalisé (Masp, gérée par les départements) "comme moyen de soutien pour les personnes percevant des prestations sociales et son extension aux petits revenus".

Vers un "mandat d'observation" ?

Le troisième axe prévoit une consolidation des dispositifs d'anticipation comme le mandat de protection future - qui peinent à décoller -, tandis que le quatrième axe porte sur l'amélioration de la réponse judiciaire, grâce à une meilleure individualisation des mesures et à la priorité donnée au soutien effectif des droits : instauration d'une requête unique de saisine du juge, création d'un "mandat d'observation" (mesure temporaire d'observation), simplification du traitement des requêtes...
Pour sa part, le cinquième axe préconise la sécurisation des contrôles et le renforcement de la professionnalisation des mandataires. Ceci passe notamment par une consolidation des outils de contrôle, par le maintien d'un contrôle judiciaire des comptes pour les personnes protégées n'ayant que de faibles ressources et peu de patrimoine, par une meilleure coordination des contrôles d'ordre judiciaire et d'ordre administratif ou encore par une consolidation de la formation des mandataires judiciaires.
Le sixième axe porte sur une question spécifique "persistante" : celle de la situation des personnes protégées en Belgique, avec en particulier la recherche d'une meilleure articulation entre les droits français et belges.
Enfin, le septième axe concerne le pilotage et l'articulation de la politique publique de protection juridique des majeurs. A ce titre, le rapport recommande notamment de créer un délégué interministériel chargé de la structuration d'une politique publique de la protection juridique des majeurs, doublé d'un Conseil national de la protection juridique des majeurs. Le rapport suggère également l'adoption d'une feuille de route - dont il propose les grandes lignes -, ainsi qu'un renforcement du rôle de coordination et d'impulsion du magistrat délégué à la protection des majeurs dans les cours d'appel (aujourd'hui largement méconnu).
A ce jour, les ministres concernées n'ont pas encore fait connaître leurs intentions sur les propositions formulées par Anne Caron Déglise et les membres du groupe de travail qu'elle a animé.