Quels sont les effets de la réforme des indicateurs financiers et fiscaux sur la DGF et les mécanismes de péréquation ?

Constat : L’article 194 de la Loi de finances pour 2022 acte d’importants changements dans le calcul du potentiel financier et de l’effort fiscal, deux critères utilisés pour la répartition des dotations de l’Etat et des mécanismes de péréquation. Quel est le contenu de la réforme et que peut-on en attendre ?

Réponse :

1- Une réforme sans impact immédiat en 2022, et dont les effets à venir sont lissés dans le temps

La réforme prévoit de :

  • Limiter dans le temps les conséquences des différentes réformes fiscales (suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, réduction des impôts de production) ;
  • Faire correspondre de manière plus lisible les indicateurs aux ressources effectivement mobilisables par les collectivités locales.

Il existe donc deux effets qui se télescopent : d’une part les conséquences directes des réformes fiscales, et d’autre part les conséquences des changements de mode de calcul des indicateurs.

Le contenu de la réforme peut être résumé en deux idées principales :

  • le potentiel financier est recalculé à partir du nouveau panier de ressources mobilisables par les communes, en y ajoutant de nouvelles impositions jusque-là non prises en compte :
    • L’éventuelle majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, pour les communes situées en zone tendue qui auraient décidé de l’instituer,
    • L’imposition forfaitaire sur les pylônes,
    • Les droits de mutation à titre onéreux, sur la base d’une moyenne des trois dernières années,
    • La taxe locale sur la publicité extérieure,
    • Une fraction du produit net de la TVA perçue par l’EPCI déterminée au prorata de la population,
    • La taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base.
  • l’effort fiscal est quant à lui modifié dans sa philosophie, puisque désormais il n’intègrera plus la part des produits fiscaux levés par l’intercommunalité sur le territoire de la commune. La TEOM et la REOM disparaissent également du calcul.

En termes de calendrier, la réforme est neutre pour 2022, et - sauf nouveau changement qui interviendrait à l’occasion des discussions budgétaires portant sur 2023 -  elle devrait commencer à produire ses effets l’année prochaine.

Toutefois, le législateur a introduit dans ce dispositif déjà complexe une fraction dite «de correction », destinée à lisser dans le temps les effets de la réforme. De fait, la réforme ne produira ses effets pleins et entiers qu’à l’horizon 2028.

2 - Quels sont les points de vigilance soulevés par ces dispositions ?

Selon que l’on considère l’un ou l’autre des indicateurs, et les cas particuliers qui ne manqueront pas de se multiplier, il est possible de dresser quelques constats.

Pourraient ainsi être plutôt perdantes du point de vue du nouveau calcul de l’effort fiscal les communes fortement intégrées à leur EPCI.

En effet, plus l’effort fiscal d’une commune est élevé, plus le montant des dotations de péréquation (DNP, DSR, DSU) dont elle peut bénéficier est optimisé. Or, les EPCI exerçant le plus de compétences transférées sont généralement ceux qui disposent de taux  plus élevés, notamment en matière de taxe foncière. Le fait que ces taux intercommunaux élevés « disparaissent » du calcul a pour conséquence une réduction plus importante  de l’effort fiscal de leurs  communes membres …avec à la clé un risque  de perte de dotation à moyen terme.

Par ailleurs, le nouveau calcul du potentiel financier devrait être défavorable à certaines collectivités telles que les communes touristiques (en raison de la prise en compte de la surtaxe sur les résidences secondaires), les communes jouissant d’une attractivité importante (en raison de l’intégration dans le calcul des droits de mutation), ou encore les communes situées sur les axes du réseau électrique RTE (en raison de l’imposition forfaitaire sur les pylônes).

De plus, il n’est pas interdit de parler de nouvelle philosophie lorsque l’on considère la formule de calcul rénovée du potentiel financier, qui intègrera désormais des produits fiscaux dont la levée est un choix politique. Par exemple, une commune littorale qui déciderait d’instituer la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires pour augmenter son niveau de ressources, pourrait perdre d’un côté (hausse du potentiel financier donc baisse de la DGF) ce qu’elle gagne de l’autre (hausse des rentrées fiscales) !

Enfin, la disparition de certains produits fiscaux tels que la TEOM et la REOM dans le calcul de l’effort fiscal devrait conduire à une baisse générale de l’effort fiscal moyen. Cela n’est pas sans conséquence sur le FPIC, dont l’effort fiscal agrégé d’un ensemble intercommunal doit être supérieur à 1 pour en bénéficier !

Aussi, la réforme des indicateurs financiers et fiscaux n’a pas fini de révéler tous ses secrets, ni de faire parler d’elle ! Même si l’idée selon laquelle l’architecture actuelle doit être rénovée semble faire consensus, il conviendra d’analyser au cas par cas quelles en seront les conséquences sur les calculs de dotations des collectivités …si cette réforme  est conservée en l’état !

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