Ressources communautaires : le Grand Toulouse passe un pacte avec les communes

En 2001, la communauté d'agglomération du Grand Toulouse (25 communes, 600.000 habitants) a été créée dans un seul but : porter financièrement le grand projet Aéroconstellation (l'usine de construction de l'Airbus A 380). Etablissement public à caractère industriel et commercial à taxe professionnelle unique (TPU), la communauté élabore alors avec ses communes membres un pacte financier pour une durée de trois ans, qui définit les règles de partage des produits supplémentaires de la taxe professionnelle. Le Grand Toulouse verse aux communes une attribution de compensation afin de neutraliser le passage à la TPU la première année. L'attribution est fixée par la commission d'évaluation des charges transférées, en fonction des charges anciennement supportées par les communes et qui le sont désormais par la communauté d'agglomération. Concrètement, la communauté reverse aux communes la totalité de la croissance des bases de la TP (appelée dotation de répartition de la croissance des bases), ainsi que 25% (soit 4 millions d'euros) prélevés sur la dotation globale de fonctionnement communautaire. Enfin, elle abandonne au profit des communes la croissance des bases "ménages" dont aurait bénéficié l'ancien district. "A l'époque, la communauté d'agglomération étant nouvelle et la culture intercommunale très récente sur notre territoire, les arbitrages financiers se sont faits plutôt en faveur des communes", souligne Laurent Guyon, directeur des finances communautaires.

Définir des ressources évolutives pour financer les charges

De plus, le passage du district à une communauté d'agglomération ayant permis au groupement de toucher une DGF considérablement plus importante (108 millions de francs en 2001 contre 8 millions en 2000), les ressources lui revenant étaient jugées alors suffisantes pour financer son projet unique. "Mais, en trois ans, les élus ont trouvé que la communauté d'agglomération était un bel outil qui pouvait assumer d'autres compétences", ajoute Laurent Guyon. Aujourd'hui, le Grand Toulouse prend en charge de nombreux services publics : voirie, transports, assainissement, habitat ainsi que le projet de construction d'un "cancéropôle", suite à la catastrophe de l'usine AZF. Sur la base d'une analyse financière prospective, réalisée par un cabinet de conseil extérieur et présentée aux élus en juin 2003, le pacte financier de 2001 ne permettait à l'évidence pas au Grand Toulouse de bénéficier de ressources évolutives pour financer toutes ses charges : l'évolution naturelle de ses propres charges, celle des charges communales qui lui ont été transférées, la structuration de ses services opérationnels et fonctionnels (la communauté compte 130 à 150 personnes, contre 5 du temps du district), ainsi que l'autofinancement et le remboursement de la dette mobilisée pour réaliser ses investissements. Aussi, un nouveau pacte financier, défini pour une durée de quatre ans, a-t-il été élaboré en mars 2004.

Un meilleur partage de la croissance

Le pacte arrête le principe de partage de la croissance des ressources supplémentaires de taxe professionnelle, fixe les critères de répartition de la nouvelle dotation de solidarité communautaire (DSC) et précise les montants de l'attribution de compensation, garantissant notamment aux communes le montant de la dotation de répartition de la croissance des bases 2003. "La philosophie du nouveau pacte financier est un pari sur la croissance et l'avenir", souligne le directeur des finances communautaires. En effet, le Grand Toulouse garantit aux communes une croissance annuelle des ressources globales qu'il leur verse (soit l'attribution de compensation ainsi que la dotation de solidarité communautaire) de 3%, sous réserve que le produit de la taxe professionnelle augmente d'autant. Dans le cas contraire, la communauté versera aux communes l'équivalent de la croissance de taxe professionnelle ; dans le cas où celle-ci dépasse les 3%, la communauté d'agglomération gardera le surplus. "Avant, nous étions obligés d'utiliser la DGF intercommunale, ressource instable, pour financer nos dépenses évolutives. Maintenant nous disposons d'une ressource fiscale un peu plus évolutive et pouvons utiliser la DGF communautaire pour financer en priorité de l'investissement", relève Laurent Guyon. En 2007, fin de la période du pacte financier actuel, le Grand Toulouse procédera à nouveau à l'évaluation de la cohérence de ces orientations. Avant d'élaborer un nouveau pacte.

Laurence Faivre d'Arcier / Décision locale pour Localtis

Pacte financier : la règle du jeu

Laurent Guyon, directeur des finances du Grand Toulouse, dispense des formations au CNFPT à destination des cadres territoriaux et des élus locaux. Il explique les précautions à prendre avant d'élaborer un pacte financier.

Quelles conditions doivent être remplies pour qu'un pacte financier régule avec succès les relations entre un groupement et ses communes membres ?

D'abord s'assurer que la croissance future de la taxe professionnelle sera suffisante pour assurer la pérennité de la structure intercommunale ; ensuite, s'interroger sur les compétences à transférer au groupement pour dégager des économies d'échelle ; fixer la méthode d'évaluation des charges transférées et veiller à ce que les critères de partage ne rompent pas l'équité fiscale entre communes. Car il est de la responsabilité du groupement d'assurer à la fois son développement, mais aussi celui de ses membres.

Quels outils de prospective financière le Grand Toulouse utilise-t-il pour fixer les règles de partage des fruits de la croissance future ?

Précisons d'abord qu'il faut procéder à deux analyses prospectives financières : l'une sur le groupement, l'autre, consolidée, sur chaque commune membre. Au Grand Toulouse, nous disposons de deux outils d'observation fiscale : le premier est un logiciel d'exploitation des matrices de TP entreprise par entreprise ; le second est la réactualisation annuelle de la matière fiscale de chaque commune qui compose le groupement. Cette prestation est assurée par un cabinet extérieur, gage d'impartialité.

Les pactes financiers successifs du Grand Toulouse portaient respectivement sur des durées de trois et quatre ans. Pourquoi ?

La durée des deux pactes financiers a été fixée en fonction de la visibilité de l'évolution des bases de taxe professionnelle. Or, cette visibilité est limitée dans le temps et ne dépasse guère les trois ou quatre années. Dans le même temps, on ne peut pas changer les règles du jeu trop souvent. Enfin, la durée du second pacte financier a été calée sur les prochaines échéances municipales de 2007.