Logement social - Un droit de préemption urbain en butte à de nombreux obstacles

"S'il appartient d'abord aux communes et le cas échéant à leurs groupements, de mener les politiques foncières nécessaires pour répondre aux besoins de logements, l'Etat doit disposer des moyens pour pallier les défaillances." Pour le comité Dalo, qui rendait ses propositions en octobre, un des leviers doit être le droit de préemption urbain.  Aujourd'hui, ce droit existe mais selon les données du ministère de l'Equipement, il est peu utilisé :  moins de 0,6% des déclarations d'intention d'aliéner entraînent une décision de préemption. De plus, le taux d'évaporation des décisions de préemption non-suivies d'acquisition effective est élevé. La jurisprudence illustre la difficulté pour les élus à se saisir de cet outil.

La motivation prime

Une jurisprudence abondante rappelle depuis quelques mois aux communes et EPCI le cadre dans lequel ils doivent intervenir en matière de droit de préemption urbain (DPU) pour la construction de logements sociaux.
En effet, le juge revient sur un élément essentiel de la DPU : la motivation.
Une première affaire traitée par le tribunal administratif de Bordeaux (décision du 12 avril 2007 Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d'Agen, req. n° 0503070) a rappelé que la motivation du DPU pour la réalisation de logements sociaux doit être réelle. Elle ne peut avoir pour but de s'opposer au projet de l'acquéreur ou à sa personne.
La  cour administrative d'appel de Paris a quant à elle précisé dans une décision du 18 octobre 2007 (req n° 06PA02094) que la motivation devait correspondre à un projet existant. En effet, la ville de Paris voulait faire jouer son droit de préemption "en vue de réaliser un programme de dix-sept logements sociaux et un équipement public de proximité".  Cependant, celle-ci n'a pas pu attester d'"un projet précis d'équipement public" et "compte tenu de la superficie importante affectée à ce projet d'équipement et de ce qu'il ne serait pas implanté sur une parcelle pouvant être dissociée de celles servant d'assiette au projet de logements sociaux, cette illégalité est de nature à entraîner l'annulation". Ces différentes décisions rappellent aux collectivités qui veulent exercer leur DPU qu'elles doivent être attentives au contenu de leur décision. Un projet de logements sociaux peut être annulé pour un défaut de motivation, voire, comme dans la dernière affaire citée, un excès de motivations.

Les règles à respecter

Comme mode d'acquisition foncière, le DPU est plus souple que l'expropriation. Il permet aussi aux collectivités territoriales de s'opposer aux investisseurs qui contribuent à la flambée des prix de l'immobilier sur leur territoire, en leur permettant de mettre en œuvre des actions ou opérations d'aménagement urbain dans un but d'intérêt général. En conséquence, toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Ce cadre d'intervention est strictement limité. Selon l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme, la préemption ne peut être exercée qu'en vue de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement fondées sur :
- la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat ;
- le maintien, l'extension ou l'accueil d'activités économiques;
- le développement des loisirs et du tourisme ;
- la réalisation d'équipements collectifs ;
- la lutte contre l'insalubrité ;
- la sauvegarde du patrimoine bâti ou non-bâti ;
- la constitution de réserves foncières pour permettre la réalisation des opérations et actions énumérées ci-dessus.

La collectivité devra également motiver sa décision. Or, la justification de la préemption qui est en fait  la démonstration du lien existant entre l'acquisition du bien et la réalisation de l'une des actions ou opérations d'aménagement visées ci-dessus, ne peut se faire par la simple référence à ces dernières.
La loi SRU a cependant atténué cette obligation en permettant une motivation par référence à une délibération antérieure, lorsque la décision de préemption aura pour objet de mettre en oeuvre un programme local de l'habitat approuvé ou encore  lorsque la préemption aboutit à une intervention de la commune pour aménager et améliorer la qualité urbaine de secteurs dont le périmètre aura été défini par la commune. La loi ENL a simplifié la procédure en permettant aux communes non-dotées d'un PLH, mais qui ont pris une délibération pour définir le cadre des actions qu'elles entendent mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements sociaux, d'exercer le DPU en le motivant par cette délibération. Aujourd'hui, le ministère envisage de donner à l'Etat de nouvelles prérogatives en matière d'urbanisme : le droit de préemption ou la délivrance temporaire des permis de construire ? Christine Boutin qui s'est engagée à plusieurs reprises à appliquer l'article 55 de la loi SRU (qui impose à certaines communes un quota de 20 % de logements sociaux) a précisé décembre dernier, lors de la signature de l'accord Etat-USH pour la vente de logements sociaux :  "S'il n'y a pas suffisamment de logements sociaux, l'Etat reprendra ses prérogatives en matière de permis de construire pour libérer du foncier."

Virginie Verdier-Bouchut / Proximum