Salon des maires - Urbanisme intercommunal : plus de souplesse dans l'élaboration des PLUi

On le sait, en transférant l’urbanisme des communes aux intercommunalités, le PLU intercommunal (PLUi) rebat les cartes et bouscule les habitudes. "L’urbanisme intercommunal reste un défi pour les communes. Un défi avant tout pour bien collaborer avec les institutions intercommunales, sans perdre leur faculté d'écoute des spécificités de leurs territoires", a introduit le 22 novembre l'avocate Nathalie N’Guyen, du cabinet éponyme, lors d'un atelier technique sur les PLUi organisé dans le cadre du Salon des maires.
Les mouvements de fusion d'intercommunalités ont impacté la compétence d’élaboration des documents d'urbanisme. Mais alors qu'il y a quatre ans, les initiatives d'urbanisme intercommunal se comptaient par centaines et relevaient de l'exception - intéressant surtout les communautés de communes et d’agglomérations récentes et de petite taille -, désormais elles foisonnent et tendent à devenir la règle : "Environ 30% des communes sont aujourd'hui impliquées dans l'élaboration d'un PLUi", confirme Laëtitia Boithias, chef de projet planification stratégique au Cerema. Parmi les aménagements prévus par la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, relevons celui qui prévoit que des EPCI puissent bénéficier d'une procédure adaptée et élaborer des "plans locaux d'urbanisme infracommunautaires" (article 117), en attendant de constituer à terme un PLUi. "Mais cela ne concerne qu'une dizaine de territoires et d'EPCI à fiscalité propre de grande taille", nuance-t-elle.

Minorité de blocage

Dans les autres, la planification urbaine doit s'adapter à l'échelle du fonctionnement des territoires et l'urgence consiste à se fédérer autour d’une culture partagée, par exemple autour du paysage d'un territoire pour commencer, afin de désamorcer les conflits qui surgissent souvent lors de la mise en œuvre opérationnelle du PLU. "Un PLUi apportant une vision plus globale de la planification des territoires, mieux vaut également tenir compte au préalable des éventuelles réticences des élus, de l'ensemble des évolutions institutionnelles et territoriales et du sort qui est réservé aux anciens PLU", conseille Nathalie N’Guyen. Bien sûr, les communes bénéficient d'un droit à s'opposer à ce transfert et peuvent délibérer en ce sens : "Le législateur s'est attaché à ménager la chèvre et le chou et permet une minorité de blocage même si dans les faits elle est difficile à atteindre", prévient l'avocate.

Des réticences sur le terrain

Le délai moyen d'élaboration d'un PLUi reste de trois ans. Pour le réussir, pas de recette miracle mais du bon sens, de la méthode et des retours d'expérience : "Meilleure est la concertation effectuée en amont - avec des échanges à prévoir avec les habitants pour parler, au-delà de ce document d’urbanisme, des évolutions de l'interco - moins il y aura en aval de contentieux", préconise-t-elle. Pour Laëtitia Boithias, "un PLUi ne fige pas les choses, il préserve et valorise les spécificités communales : c'est un outil pour mettre en œuvre un projet de territoire". Et comme il est intégrateur et élargit la vision, il aide à "faire réaliser un projet qui dépasse la commune". Mais il faut aussi entendre les difficultés sur le terrain, celles "des élus qui en font part et disent que jouer la carte de l’union entre des communes aux différences parfois très marquées n'a rien d'évident".

Trouver un terrain d’entente

Pour se doter d’un projet de développement commun et d'un seul et même document d’urbanisme sur le territoire intercommunal, il faut être "imaginatif dans les instances de pilotage", poursuit Laëtitia Boithias, et "porter une grande attention à l’animation, se décentrer et essayer de comprendre son territoire pour mieux lancer la réflexion et penser la gouvernance pour co-construire et élaborer son PLUi". Diagnostic territorial sous forme de randonnée pédestre, atelier-paysage, nomination d'un médiateur ou création d'un "groupe des Sages" pour trancher sur d'importantes décisions, tour en bus des élus pour essayer, thème par thème, de partager une vision du paysage et des discontinuités urbaines, tous les moyens sont bons pour donner envie de participer au PLUi. "Ne pas hésiter, également, à s’appuyer sur les démarches fédératrices déjà existantes au niveau local, par exemple un plan de paysage, les initiatives Tepos ou même de revitalisation d'un centre-bourg, ainsi qu'au niveau national sur les ressources et outils proposés par le Club des PLUi piloté par le ministère du Logement et de l’Habitat durable (dont le sixième séminaire annuel se tient le 28 novembre prochain, ndlr)", conclut Laëtitia Boithias.