Variations sur « l'avis des domaines »

Il résulte de la rédaction du CGCT qui exige une délibération motivée portant sur la cession des biens de la commune (Article L2241-1 du CGCT)). Cette motivation doit porter sur la décision de céder, la situation du bien et sa description, ses références cadastrales, sa situation locative. Doivent aussi être exposés l’identité de l’acquéreur, le prix, les droits et obligations respectifs du cédant et du cessionnaire, les éventuelles conditions suspensives ou résolutoires. Cette obligation contribue à la transparence de l’opération et à la meilleure information des membres du conseil municipal au regard de l’article L.2121-13 du CGCT, selon lequel tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. Il en va ainsi pour « l’avis des domaines » rendu par la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE) qui s’est substituée depuis 2016 au service France Domaine de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Cet avis participe à l'ordre public financier pour assurer la transparence des transactions immobilières et le bon emploi des fonds publics (seuils de 180 000 euros pour une acquisition, 24 000 euros annuels pour une prise à bail et au 1er euro pour une cession dans les communes de plus de 2000 habitants).

La démonstration a été faite avec l’annulation d’une délibération approuvant la cession de bâtiments communaux désaffectés. Dans cette affaire, le juge relève que si le Maire avait joint à la convocation des membres du conseil municipal un projet de délibération autorisant la cession précédée d'une notice explicative, ce projet ne portait que la mention " Vu l'avis de France Domaine ", et n'en précisait pas la teneur alors que le dernier avis du service des domaines estimait les biens à 220 000 euros tandis que celui recueilli précédemment évaluait ces mêmes biens à 542 000 euros. En outre, la notice explicative et le projet de délibération n'apportaient aucune information de nature à expliquer cette différence substantielle dans l'estimation des bâtiments. Dans ces conditions, et alors que la commission des finances et celle de l'urbanisme auraient examiné la question, la Cour administrative d’appel de Nantes a estimé que les membres du conseil municipal n'avaient pas disposé d'une information adéquate leur permettant d'apprécier les conditions de la cession soumise à leur approbation, et n'ont pas été en mesure d'exercer utilement leur mandat (CAA Nantes, 20 juin 2019, n° 18NT01537). Toutefois, il a été jugé que le CGCT n'impose pas que le document établi par le service des Domaines soit lui-même remis aux membres du conseil municipal avant la séance (CE, 11 mai 2011, Vélizy-Villacoublay, n° 324173).

Toutefois, le Conseil d'État a atténué les conséquences de l'irrégularité issue de la méconnaissance de l'obligation de consultation de la DIE et de l’information du conseil municipal, afin de ne pas pénaliser un acte de gestion de la commune. D'une part, si l'avis existait au moment de la délibération, le défaut d'information préalable des conseillers municipaux peut faire l’objet d’une régularisation par l’adoption d’une seconde délibération réitérant l'approbation de la cession. D'autre part, même en l'absence d'avis au moment de la délibération, le juge n’annule cette dernière que si le défaut d'avis a eu une incidence sur le sens de la délibération du conseil municipal.

S’agissant du prix de la cession d’un bien, si pour sa détermination, les collectivités territoriales doivent prendre en compte l’interdiction de consentir des libéralités, c’est-à-dire de céder le bien à un prix inférieur à sa valeur, des objectifs d’intérêt général peuvent la conduire à céder certains de ses biens pour un prix inférieur à la valeur du marché (C.E., 3 novembre 1997, commune de Fougerolles, n° 169473 : en vue de la création d’emplois ; CAA Nantes, 30 juin 2000, Préfet Vendée, n° 98NT01300  : vente de terrains à prix préférentiel consentie aux jeunes ménages pour leur résidence principale). C’est ainsi que la vente, dans le cadre du projet d'aménagement et d'urbanisation d'un nouveau quartier, d’une surface de 34 662 m² à prendre sur deux parcelles appartenant à la commune, avait pour objet, pour une commune située à proximité de la frontière avec la Suisse, de lutter contre des phénomènes spéculatifs dus à l'attraction que sa situation représente pour des frontaliers, et de conserver sur son territoire, dans un but de mixité sociale, des habitants qui n'étaient pas en mesure d'acheter ou louer des logements au prix du marché. Ainsi, le conseil municipal a décidé de céder ces parcelles à un prix permettant à un promoteur privé de revendre les terrains construits à des prix raisonnables afin de faciliter l'accession à la propriété ou à la location à des habitants de la commune disposant de revenus modérés. Dès lors, la Cour administrative d’appel de Nancy a considéré que la vente réalisée à un prix voisin de celui déterminé par le service des domaines, n'était pas dépourvue de contreparties d'intérêt général pour la commune (CAA Nancy, 8 février 2018, n° 16NC01226).

L’avis des domaines peut en outre revêtir une plus grande importance en cas d’acquisition d’un bien. En effet, l'article L.1311-9 du CGCT soumet les projets d'opérations immobilières, et notamment les acquisitions, des collectivités locales, avant toute entente amiable, à une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis ne lie pas la commune, qui peut s'en écarter sous le contrôle du juge, sous réserve que le prix retenu ne soit pas substantiellement supérieur à l'estimation du service des domaines, ni entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'intérêt pour la commune de l'acquisition envisagée. A noter qu’une collectivité peut naturellement vendre à un prix au-dessus de la valeur de l'avis domanial ou bien acheter ou prendre à bail à une valeur inférieure.

A titre d’illustration, une commune avait procédé à l'acquisition d’une installation sportive dédiée à la pelote basque, avec son terrain d'assiette, une licence d'exploitation du débit de boissons de quatrième catégorie et un terrain de 1 000 m² pour le prix total de 400 000 euros, alors que le directeur départemental des finances publiques avait évalué ces biens à 300 000 euros. Saisie, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que la commune n'apportait aucune précision sur la fréquentation de l'équipement sportif ni sur les recettes susceptibles d'être générées par son exploitation. Elle n'expliquait pas davantage en quoi l'acquisition pourrait lui permettre de mieux mettre en valeur le quartier de la Place. Sans contester la valorisation de la licence IV et l'estimation de la parcelle dans le quartier de la gare, la Cour a considéré que le prix d'acquisition, de 30 % supérieur à l'estimation des domaines, accepté par la commune était entaché d'une erreur d'appréciation (CAA Bordeaux, 26 avril 2018, n°16BX01199).

Références : 

Article L2241-1 du CGCT ; article L.2121-13 du CGCT ;  article L.1311-9 du CGCT; Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée le 24/09/2020 au JO Sénat - Question écrite n°16836 - 15e législature; Réponse du Ministère auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics publiée le 15/05/2025 publiée au JO Sénat - Question écrite n°03807 - 17e législature