Versement des fractions de TVA aux collectivités locales : quels enjeux pour les années à venir ?

Réponse :

1. La TVA, principale ressource des collectivités locales

Un rapport sénatorial du 21 novembre 2024, portant sur la première partie du projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025) rappelle l’état du droit et les évolutions potentielles à venir en matière d’octroi des fractions de TVA aux collectivités locales.

Au fur et à mesure des différentes réformes fiscales, la TVA est devenue une importante ressource de compensation pour les collectivités locales.

Ainsi, selon le rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au PLF 2025, la TVA représentait en 2023 63% des ressources fiscales des régions, 40% des ressources fiscales des départements, et 18% des ressources fiscales du bloc communal, avec un pourcentage beaucoup plus important pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) qui perçoivent désormais de la TVA en substitution de la taxe d’habitation sur les résidences principales.

Les régions bénéficient également de TVA en compensation de l’ex-DGF régionale et de la CVAE, et les départements en substitution de la taxe foncière sur les propriétés bâties (rebasculée aux communes).

2. Un reversement de la TVA aux collectivités qui soulève des problématiques de fiabilité, de prévisibilité et de dynamisme

En 2024, l’octroi des fractions de TVA aux collectivités est effectué en trois temps :

1. une première estimation communiquée l’année N-1, à partir de la prévision d’évolution de la TVA nationale pour l’année N contenue dans le projet de loi de finances pour l’année N ;

2. une régularisation à l’automne de l’année N à partir de l’actualisation de la prévision de TVA nationale contenue dans le projet de loi de finances de l’année N+1 ;

3. une actualisation définitive au cours des premières semaines de l’année N+1, lorsque les montants de TVA nationale de l’année N sont connus.

Ce mode de calcul présente trois difficultés majeures :

Premièrement, la prévision de TVA pour l’année en cours est révisée à plusieurs reprises pendant l’année, eu égard à des considérations macroéconomiques. La prévision initiale d’évolution de TVA pour 2024 s’était ainsi établie à +4,8% par rapport à 2023, avant d’être ramenée à +0,8% en fin d’année.

Deuxièmement, la remise en cause de ces prévisions a conduit à des remboursements de trop-perçus par les collectivités, conduisant même parfois certaines d’entre elles à décaler la date de vote de leur budget ou à anticiper le vote d’un budget supplémentaire.

Troisièmement, le dynamisme de la ressource dépend étroitement de l’activité économique. En 2023 et 2024, les budgets locaux ont été fortement impactés par la modération de la croissance qui a eu pour conséquence un moindre reversement de TVA qu’espéré.

Face à ces défis, comment peut évoluer ce dispositif dans les années à venir ?

3. Une TVA « contemporéanisée » mais des doutes qui demeurent sur le mode de calcul

Le même rapport sénatorial de novembre 2024 rappelle que l’article 136 de la loi n°2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 prévoit de renforcer la « contemporéanisation » du versement des fractions de TVA, en prévoyant que le douzième versé à compter du mois de janvier 2026 soit calculé sur la base du produit net de la TVA encaissé lors du mois précédent. Cette modalité de calcul présenterait ainsi l’avantage d’éviter les régularisations en cours d’année.

En outre, l’article 31 du PLF initial pour 2025 prévoyait, en plus de geler les fractions de TVA pour 2025 à leur niveau de 2024, de calculer les fractions de TVA versées l’année N en fonction du produit de la TVA constaté l’année précédente. Nul ne sait si cette disposition sera reprise dans un texte financier ultérieur. Quoi qu’il en soit, elle permettait aux collectivités de gagner en visibilité…sauf pour celles habituées à voter relativement tôt leur budget. La question de l’articulation de cette mesure avec la mesure de contemporéanisation déjà votée et présentée ci-dessus se pose également.

Enfin, au-delà des problématiques de fiabilité et de prévisibilité, le dynamisme de la TVA n’apparaît plus à lui seul en mesure de compenser l’accroissement des dépenses de fonctionnement des collectivités. Il s’agit en outre d’une ressource sans pouvoir de taux pour les collectivités…qui n’auraient par ailleurs aucune garantie plancher en cas de retournement de la croissance économique !