ZAN et urbanisme commercial : quel régime juridique ?

Contexte : La loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 est porteuse d’un objectif de réduction puis de suppression à terme (à horizon 2050) de toute artificialisation nette des sols. L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatés sur un périmètre et sur une période donnée. Un premier objectif décennal à échéance 2031 prescrit que la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. Mais un pan important du droit de l’urbanisme, celui ayant trait aux activités commerciales, est d’ores-et-déjà concerné par l’application de mesures restrictives.

Réponse : Les parlementaires, au printemps 2021, se sont entendus sur la nécessité, afin de poser un premier jalon à cet objectif structurant, d’interdire de nouvelles implantations de très grandes surfaces de vente (celles supérieures à 10 000 mètres carrés), sauf lorsque le porteur de projet entend reconvertir des sols déjà artificialisés (par exemple une friche commerciale ou industrielle). Il s’agit en particulier de préserver davantage les commerces de proximité et l’étalement urbain en zones périphériques. Il est à noter que ce seuil de 10 000 m2 est apparu trop élevé à certains élus pour être suffisamment efficient, 80 % environ des projets s’établissant à une surface inférieure. Mais c’est celui qui a été retenu à ce jour.

Le code de commerce, dans son article L 752-6, V, institue donc un principe général d’interdiction de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale (AEC) pour toute implantation ou extension qui engendrerait une artificialisation des sols, sauf dérogations.

Une surface dite artificialisée est une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites. Le décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 précise qu’est « considéré comme engendrant une artificialisation des sols un projet d'équipement commercial dont la réalisation engendre, sur la ou les parcelles cadastrales sur lesquelles il prend place, une augmentation des superficies des terrains artificialisés, (…) par rapport à l'état de ces mêmes parcelles à la date du 23 août 2021 ».

Des demandes de dérogations peuvent être déposées par le pétitionnaire, mais uniquement dans les hypothèses suivantes :

  • La création d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente inférieure à 10 000 m2
  • L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial dès lors que la surface de vente totale dudit magasin ou ensemble commercial reste inférieure à 10 000 m2 
  • L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 10 000 m2 ou devant le dépasser par la réalisation du projet, dans la limite d'une seule extension par magasin ou ensemble commercial et sous réserve que l'extension de la surface de vente soit inférieure à 1 000 m2.

 

Le demandeur doit justifier, à l’appui d’une analyse d’impact, l'insertion du projet dans l’urbanisation environnante, l’absence d’alternative à la consommation d’espace naturel, agricole ou forestier et sa contribution aux « besoins du territoire ». En outre, le dossier doit comprendre l’un des gages complémentaires parmi les suivants :

  • L'insertion du projet dans le secteur d'intervention d'une ORT ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ;
  • L’insertion du projet dans une opération d'aménagement au sein d'un espace déjà urbanisé ;
  • La présentation des éventuelles mesures de compensation (renaturation/désartificialisation), « afin de restaurer de manière équivalente ou d'améliorer les fonctions écologiques et agronomiques altérées par le projet » ;
  • L’insertion du projet au sein d’un secteur d’implantation périphérique ou d’une centralité urbaine identifiés dans le document d’orientation et d’objectifs du SCoT ou au sein d’une zone d’activité commerciale délimitée dans le règlement du PLUi entré en vigueur avant la publication de la loi.

A noter : Lorsque le projet porte sur une surface de vente supérieure à 3 000 m2 et inférieure à 10 000 m2, la dérogation à l’interdiction d’AEC n'est accordée qu'après avis conforme du préfet. Cet avis est transmis à la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) cinq jours avant la réunion. Si l'avis n'est pas parvenu dans ce délai, il est réputé défavorable. 

En cas de demande de création ou d’extension d’un équipement commercial (commerce de détail ou ensemble commercial) de surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m2 (et engendrant une artificialisation des sols), le maire ou le président de l’EPCI compétent en matière d'urbanisme peut proposer à l'organe délibérant de la CDAC afin qu'elle statue sur la conformité du projet aux critères dérogatoires précités. La demande de permis est aussi adressée au président de l’établissement public de SCoT (dans les 8 jours par le maire ou le président de l’EPCI à FP) qui peut engager la même procédure. En cas d’avis défavorable de la CDAC (qui a 1 mois pour se prononcer), voire de la commission nationale en cas de recours, le permis ne peut être délivré. Cette procédure ne s’applique pas aux demandes portant sur un projet situé en secteur d’intervention d’une opération de revitalisation du territoire (ORT) comprenant un centre-ville identifié par la convention afférente.

Bon à savoir : La loi aménage aussi des conditions favorables au profit des projets vertueux : Par dérogation, des projets par principe soumis à AEC (ceux relevant des 1° à 6° de l’article L 752-1) qui ne sont pas considérés comme engendrant une artificialisation des sols et dont l'implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une ORT, comprenant un centre-ville identifié par la convention de ladite opération, ne sont pas soumis à AEC. Cette convention peut toutefois soumettre à AEC ces projets dont la surface de vente dépasse un seuil qu'elle fixe et qui ne peut être inférieur à 5 000 mètres carrés ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 mètres carrés.

Références :

Articles L 752-1 et suivants et R 752 et suivants du code de commerce

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