Petite enfance - Crèches : pourquoi l'Allemagne fait mieux que la France depuis dix ans
France Stratégie publie une "Note d'analyse" au titre volontairement provocateur lorsqu'on sait à quel point la France est fière de son système de prise en charge de la petite enfance : "Places en crèches : pourquoi l'Allemagne fait mieux que la France depuis dix ans ?". Le postulat surprend d'autant plus qu'on reste accoutumé à l'image d'une Allemagne très en retard sur les modes de garde, conduisant ainsi à exclure nombre de femmes du marché du travail. Le problème est que cette image rémanente n'est plus en phase avec la réalité. Consciente de son déclin démographique, l'Allemagne s'est donné les moyens de rattraper son retard, notamment pour libérer le travail féminin.
400.000 places créées depuis 2005, contre 150.000 en France
Les résultats sont à la hauteur des investissements consentis, avec la programmation de près de 400.000 places de crèches sur la période 2005-2018, contre une hausse de 150.000 places en France entre 2005 et 2017. Aujourd'hui, l'Allemagne a non seulement réduit son retard global en matière d'accueil de la petite enfance, mais elle a même dépassé la France en termes de taux de couverture des moins de trois ans par des structures d'accueil collectif. Ce taux est ainsi passé de 12,1% en 2006 à 27,4% en 2014, alors qu'il a légèrement diminué en France sur la même période (de 21,2% à 19,7%). Attention toutefois : une part de ces évolutions apparemment contraires s'explique par les divergences démographiques entre les deux pays. Sur la période considérée, le nombre d'enfants de moins de trois ans a ainsi progressé de 1,7% en France, alors qu'il diminuait de 3,3% en Allemagne.
Mais ces écarts démographiques ne suffisent pas à expliquer les évolutions divergentes. L'essentiel tient en effet au différentiel en matière de progression de l'accueil collectif. Dès lors, se pose la question des origines de ce différentiel.
Des écarts qui ne tiennent pas à des différences de normes
Pour France Stratégie, "l'ampleur et la rapidité de cette dynamique ne s'expliquent pas par un niveau plus faible des normes allemandes en matière de sécurité, de qualification du personnel ou d'encadrement des enfants accueillis. En revanche, la gouvernance du système de crèche, en particulier le droit opposable à une solution d'accueil pour les enfants à partir d'un an, semble avoir joué un rôle important pour stimuler la création de places en Allemagne". Une idée évoquée en France il y a quelques années, mais finalement abandonnée...
Parmi les explications, la Note d'analyse pointe aussi le fait que, depuis 2002, l'Allemagne "s'est fixé des objectifs plus ambitieux... et les a mieux tenus". Pour sa part, la France dispose certes d'un système de fixation d'objectifs quantitatifs par le biais des conventions d'objectifs et de gestion (COG) successives, signées entre l'Etat et la Cnaf. Mais, sous l'effet de la meilleure position de la France en termes de fécondité et d'emploi à temps plein des femmes, le débat sur les modes de garde n'a jamais occupé en France la place qu'il a prise dans le débat public allemand. Du coup, l'Allemagne a fixé des objectifs plus ambitieux, alors même que le nombre d'enfants potentiellement concernés y est moins nombreux (respectivement 2,4 millions en France et 2,0 millions en Allemagne, pourtant plus peuplée).
Les progrès allemands ne s'expliquent pas non plus par un modèle "low cost", les coûts complets étant proches dans les deux pays et les ratios d'encadrement allemands étant même plus exigeants que les français.
Un problème de gouvernance
Pour France Stratégie, au-delà des différences d'effort budgétaire, la réponse à ces écarts est sans doute à chercher du côté de la gouvernance du dispositif. L'étude relève en effet que la gouvernance est complexe dans les deux pays, mais que l'Allemagne n'a pas hésité à adopter des procédures simplifiées. De même, en Allemagne, les responsabilités ont été clarifiées par l'instauration du droit opposable à un mode d'accueil.
Conclusion logique : "On peut s'interroger sur l'efficacité du mode de gouvernance de l'accueil de la petite enfance dans notre pays". Pour France Stratégie, ceci vaut pour la gouvernance française éclatée entre les communes, les départements et les CAF, mais aussi pour la complexité des circuits de financement.
