Gratuité des transports collectifs : pas à tout prix, conclut un rapport sénatorial

La mission sénatoriale chargée de réfléchir aux enjeux de la gratuité des transports collectifs a présenté son rapport ce 26 septembre. Après avoir interrogé l'ensemble des collectivités qui la pratiquent et d'autres qui l'ont envisagée mais écartée, elle en conclut que la gratuité ne peut pas s'appliquer partout et doit surtout être envisagée dans le cadre d'une réflexion globale sur la politique de mobilité.

"La gratuité totale des transports collectifs ne constitue ni une fausse ni une bonne idée en soi ; tout dépend dans quel but elle est mise en œuvre." C'est à cette conclusion très nuancée qu'est arrivée la mission d'information du Sénat sur la gratuité des transports collectifs dans son rapport présenté à la presse ce 26 septembre après avoir été adopté la veille à l'unanimité. Constituée à l'initiative du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) en mars dernier, la mission a mené de nombreuses auditions et organisé plusieurs tables rondes dont une consacrée aux expériences étrangères en la matière. Surtout, elle a envoyé un questionnaire aux collectivités qui ont mis en pratique la gratuité et à celles qui l'ont envisagée ou écartée. Elle a également lancé une consultation en ligne qui a recueilli plus de 10.500 réponses en un mois, soit le deuxième meilleur score pour ce type d'initiative, après celle sur le 80 km/h.

"Dépassionner le débat"

Au terme de ses travaux, qui s'inscrivent dans le contexte pré-électoral des municipales où la question de la gratuité des transports ne manquera pas d'alimenter les programmes, la mission a cherché à "dépassionner le débat", comme l'a expliqué son rapporteur, Guillaume Gontard, sénateur de l'Isère (ratt. CRCE). "Nous avons cherché à sortir des grandes déclarations de principe, et constaté que les expérimentations battent en brèche beaucoup d'idées reçues", a-t-il déclaré. La mission a d'abord noté que si la mobilité apparaît comme une préoccupation essentielle pour tous les habitants, la gratuité fait l'objet d'une faible demande sociale. Les associations citoyennes, qu'elles oeuvrent dans le domaine environnemental ou social, sont partagées à son sujet et celles qui représentent les usagers des transports comme la Fnaut y sont même fortement opposées. Les répondants au questionnaire en ligne lancé par la mission se montrent en majorité favorables à la gratuité dans l'absolu mais à choisir, les usagers lui préfèrent généralement une amélioration de l'offre, même payante (davantage de lignes de bus, fréquence plus élevée…).
Aujourd'hui, 29 communes ou établissements publics de coopération intercommunale pratiquent la gratuité totale des transports dont 12 depuis le début des années 2010. "Leurs objectifs sont de plusieurs natures et les arguments avancés varient selon le contexte local : optimiser le service, assurer le libre accès de tous aux transports, limiter l'usage de la voiture ou encore renforcer l'attractivité du centre-ville", relève le rapport. À l'exception notable de la communauté urbaine de Dunkerque, plus grande collectivité (200.000 habitants) à avoir fait ce choix en 2018, la grande majorité des collectivités pratiquant la gratuité des transports sont de petite taille – la moitié d'entre elles comptent moins de 15.000 habitants. Elles ont en commun deux spécificités : le fait de disposer de réseaux de bus (et non de modes de transport lourds comme le tramway ou le métro) sous-utilisés et d'une répartition particulière du financement des transports (avec de faibles recettes de billettique et un versement transport élevé).

Bilan environnemental mitigé

Globalement, la mission juge le bilan de la gratuité "incertain". Elle offre l'avantage de la simplicité, estime-t-elle, puisqu'elle constitue "le seul système qui permet à tout un chacun de bénéficier de l'offre de transport sans aucune démarche". "En ce sens, elle ouvre la voie à une révolution sociale des mobilités", souligne-t-elle. Mais sur le plan écologique, le bilan est jugé plus mitigé. "Certains observateurs insistent sur le report modal de la voiture, d'autres sur l'échec relatif résultant du report des modes actifs, notamment du vélo, pour le bus, note la mission. Les parts de la voiture et des modes actifs sont trop dissemblables pour qu'on puisse en tirer de conclusion définitive car si la part de la voiture diminue peu, c'est avant tout parce qu'elle représente l'essentiel des trajets dans les collectivités qui sont passées à la gratuité."
Selon la mission sénatoriale, la gratuité totale demeure pour l'heure "difficilement envisageable" dans les métropoles dotées de modes de transport lourds comme Paris, Lyon ou Bordeaux. Pour ces réseaux dont la fréquentation est d'ores et déjà très élevée, l'importance des recettes provenant de la billettique serait difficile à remplacer (245 millions d'euros, soit 25% des recettes issues du Sytral à Lyon en 2016) et il serait d'autant plus difficile d'accroître l'offre proposée aux usagers, estime-t-elle. La ville de Paris a aussi conclu à la difficulté de mettre en œuvre la gratuité totale des transports collectifs dans un contexte de quasi-saturation du réseau existant, rapporte la mission. "Les réflexions développées ont toutefois servi de fondement au développement de l'offre de tarification solidaire de la ville avec la mise en place de la gratuité pour les enfants de moins de 11 ans, effective depuis la rentrée 2019", illustre-t-elle. 

Répondre à un besoin de service de transport 

Pour Michèle Vullien (Union centriste, Rhône), la présidente de la mission, le voyageur recherche "du service" de transport avant tout. Selon elle, "la gratuité totale est possible lorsque la demande est inférieure à l'offre de transports", ce qui est "la caractéristique commune à toutes les villes ou agglomérations qui l'ont mise en oeuvre en France". Dans la situation inverse, c'est-à-dire dans la très grande majorité des cas, poursuit-elle, la demande est supérieure à l'offre et la priorité est évidemment d'augmenter l'offre. Pour mettre en œuvre la gratuité intégrale, ce qui n'est aujourd'hui le cas nulle part, il faudrait résoudre une équation financière forcément très difficile : perte de recettes et hausse des dépenses sans paupériser les autorités organisatrices de la mobilité." "En tout état de cause, la gratuité n'a qu'une capacité limitée à engager une transformation en profondeur de la société et de l'espace, constate Guillaume Gontard. Elle doit nécessairement s'inscrire dans un projet global".
Selon les sénateurs, des mesures simples peuvent avoir des effets importants, comme "une tarification solidaire fine" ou le décalage des horaires d'établissements scolaires ou d'institutions pour décharger certaines lignes aux heures de pointe. Plus généralement se pose "la question de notre projet urbain, de la taille de nos villes, de l'étalement urbain, de la dissociation entre les zones d'activité économique et les zones d'habitat", soulignent-ils, pointant d'ailleurs le risque de friction avec les zones périurbaines, foyers des "gilets jaunes", si les transports deviennent gratuits en ville quand ces zones en sont privées.
Au total, la mission sénatoriale formule plusieurs recommandations, dont l'intégration des territoires ruraux et périurbains dans la réflexion, "pour ne pas créer une sensation de rupture et de distorsion entre les territoires", la mise en place d'un observatoire national de la tarification des transports et le retour à un taux de TVA de 5,50% pour les transports de voyageurs. Ils invitent aussi à penser la mobilité à long terme, y compris la "dé-mobilité" ou "comment réduire la demande de déplacements sans annihiler les mobilités".