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Environnement - Le projet de loi biodiversité : un cas d'espèces entre à l'Assemblée

Comment légiférer sur la biodiversité ? Le 16 mars débute l'examen pour trois jours des 73 articles d'un projet de loi original sur plusieurs plans. Sans précédent depuis la loi de juillet 1976 sur la nature et intervenant plus de vingt ans après la loi de protection et de valorisation des paysages de janvier 1993, il oscille entre grands principes et stratégies opérationnelles, théorie et pratique, et vise à renouveler les politiques publiques, à réformer la gouvernance tout en portant une nouvelle conception de la biodiversité. Il devrait aussi conforter le rôle des régions. Décryptage.

D'abord prévu pour l'automne 2013, ce texte très attendu des associations depuis son annonce à l'issue d'une conférence environnementale, n'a visiblement pas été perçu comme une priorité dans l'agenda parlementaire. L'été dernier, certains se réjouissaient qu'il soit enfin discuté en commission (il a été étudié en commission du développement durable après une série d'auditions, ce qui a donné lieu à un rapport de la députée des Deux-Sèvres Geneviève Gaillard, à consulter ici), et ce dans la foulée d'une conception déjà longue car reposant sur un travail de concertation préalable mené par le ministère de l'Écologie. En ressort donc un texte enfin mis en débat devant les députés et comportant six titres qui, entre autres, affectent le droit de l'environnement, introduisent de nouveaux outils concrétisant les trames verte et bleue, créent une nouvelle structure nationale (l'Agence française pour la biodiversité) et transposent un accord international (protocole de Nagoya) signé par la France. 

Clarifier les règles du jeu

"C'est une loi qui clarifie les règles du jeu et dans laquelle je vais mettre autant d'énergie que dans la précédente sur la transition énergétique", motivait le 12 mars Ségolène Royal, lors d'une présentation du texte. "Je salue la performance de la rapporteuse Geneviève Gaillard, qui a réussi à enfin l'amener dans l'hémicycle, alors que seule une minorité d'élus se sent en fait concernée par ce sujet. Le fait que ce texte ait subi reports sur reports en est un signe", a pointé pour sa part le député-maire d'Orléans Serge Grouard. Ce même jour, l'élu a répondu présent à l'invitation de plusieurs ONG pour présenter les enjeux du texte entrant en première lecture. A savoir, titre par titre, la définition de la biodiversité (titre 1), la gouvernance et la création d'une Agence spécifique (titres 2 et 3), la traduction du protocole de Nagoya sur le partage des ressources génétiques (titre 4), la conception de nouveaux outils contractuels (titre 5), et, enfin, la protection des paysages (titre 6).

Enjeux pour les collectivités et maîtres d'ouvrage

Le titre 1 introduit la biodiversité dans le Code de l'environnement, en promouvant comme l'indique Geneviève Gaillard "une biodiversité moins patrimoniale et plus dynamique, perçue dans toutes ses composantes – terrestre, aquatique et marine – et dans ses dimensions tant ordinaire que remarquable". Il pose le principe de solidarité écologique, concept cité par la Stratégie nationale pour la biodiversité mais qui ne figure dans le Code de l'environnement qu'en lien avec les parcs nationaux, lorsqu'il est fait mention d'une "solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants" (article L.331-3). Nul doute que ce concept "d'étroite interdépendance des différents écosystèmes entre eux" – et qui n'est d'ailleurs pas si éloigné que cela non plus, du moins sur le papier et dans un autre domaine parlant aux élus (l'eau), du principe de solidarité inter-bassins ou entre amont et aval d'un bassin versant - fera donc débat car il reste à ce stade mal cerné.

Comment rembourser et compenser sa dette écologique ?

Plus avancée mais non moins polémique est la doctrine ou séquence ERC ("éviter, réduire, compenser"), dont ce projet de loi veut réaffirmer la portée préventive. Le principe a déjà été introduit dès la loi de 1976 sur la protection de la nature mais il est resté trente ans en sommeil jusqu'à ce qu'une mise en conformité avec le cadre européen ne le réactive. Les lois Grenelle puis la réforme de l'étude d'impact l'ont consolidé juridiquement. En 2012, une doctrine nationale a émergé, depuis lors mise à l'épreuve du terrain. Une directive européenne accélère aussi le mouvement, avec un délai de conformité pour les États membres fixé en mai 2017. Depuis peu les maîtres d'ouvrage, au premier rang desquels figurent les conseils généraux et les élus locaux, s'approprient mieux le troisième acte de ce dispositif : la compensation des atteintes sur la nature d'un projet d'aménagement. Ou comment rembourser sa "dette écologique", une fois que tout a été fait pour éviter et réduire au préalable ces impacts. Chantiers routiers, LGV mais aussi lotissements en zone humide ou aménagements sur un cours d'eau : les dossiers administratifs de demande de compensation, les actions écologiques mises en œuvre dans ce cadre, les zones où s'appliquent ces mesures évoquées, leur suivi aussi dans le temps (de cinq à trente ans !), affluent dans les administrations (Dreal), sans qu'un nouveau cadrage législatif n'intervienne. Il semble donc temps d'y remédier.
Points sensibles : ces actions de compensation sont actuellement éparpillées et sans visibilité. C'est le règne du sur-mesure. La tenue d'un registre public national de ces actions pourrait donc être demandée. CDC Biodiversité serait alors bien placée, si la future Agence de la biodiversité le lui demandait, pour le tenir. Il sera aussi proposé, face aux maîtres d'ouvrage qui ne respectent pas les obligations propres à ce tryptique et à la compensation, que leur soit imposé dans ce cas le recours à un opérateur externe ayant l'aval du ministère. Enfin, alors même qu'un conseil général (celui des Yvelines) innove en ouvrant un service clés en main de compensation foncière aux porteurs de projet – c'est la seule collectivité qui expérimente en France ce dispositif et attend en ce sens l'agrément final du ministère (en savoir plus sur ce projet) - l'enjeu de la compensation par l'offre et de gestion de "réserves d'actifs naturels" susciteront des débats et sûrement des amendements. Les associations demandent pour leur part la suppression de cette disposition tant que l'expérimentation menée par CDC Biodiversité depuis 2009 dans la plaine de la Crau (Bouches-du-Rhône) n'est pas terminée.

Simplifier la gouvernance

Multiplicité des organismes, absence de coordination entre instances, faible remontée d'informations du terrain : la gouvernance de la biodiversité va être revue par les titres I et II du texte. Le rôle du Conseil national de la protection de la nature (CNPN, instance scientifique et technique) devrait être conforté. Et un Comité national de la biodiversité (CNB, instance de concertation) créé. Les territoires ultramarins y auront "une représentation significative". Les comités régionaux "trames verte et bleue" deviendront des comités régionaux de la biodiversité. Il est aussi prévu de rendre les stratégies régionales pour la biodiversité obligatoires dans toutes les régions (certaines s'en sont déjà dotées). Notons aussi que le titre V (articles 27 à 31) propose un renforcement des capacités d'action des parcs naturels régionaux (PNR), avec un allongement visé de douze à quinze ans de la durée de classement, et la possibilité de proroger pour ceux déjà classés.
Un nouvel outil institutionnel (article 32) de coopération entre l'État et les collectivités territoriales dans le domaine de l'environnement, qui pourrait être en particulier utile pour créer un observatoire de la biodiversité amazonienne en Guyane, va être soumis à l'examen des députés. Les associations ont par ailleurs salué la pertinence des articles suivants : proposition de créer des "obligations réelles environnementales" entre un propriétaire et une tierce partie (collectivité, association), et définition, là où des captages d'eau prioritaires en eau potable sont protégés, de "zones soumises à contraintes environnementales" visant à préserver "les espèces ayant un habitat agricole" (article 34). Dans les sites Natura 2000 où se pratiquent des activités de pêche maritime professionnelle, les choses vont aussi bouger en vue "d'éviter tout contentieux communautaire et national" (article 37). De même dans les zones de conservation halieutique.

Lutter contre le braconnage

Pour renforcer la lutte contre le commerce international d'espèces menacées, des dispositions miroirs vont être introduites dans le Code de l'environnement et celui des douanes (article 53). Un renforcement des peines en vue de lutter notamment contre certaines formes ciblées et locales de braconnage (l'anguille) est aussi prévu (article 56). Pour simplifier la gestion des espaces naturels, il est proposé d'autoriser des mesures prises par ordonnance gouvernementale, notamment pour réaliser une expérimentation pour la gestion d'espaces naturels protégés (article 67) ou pour "simplifier l'application de la politique Natura 2000" (article 64). Ce à quoi les associations s'opposent. Les maires seront aussi attentifs à la suppression de la notion de "nuisibles". Enfin, le titre VI devrait fortement modifier la politique des sites inscrits et classés, afin qu'elle soit réactualisée en fonction des évolutions de pratiques et des usages actuels (article 69). Pour faire de l'approche paysagère une clef d'entrée pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques territoriales, d'autres mesures présentes dans le chapitre II de ce dernier titre s'apprêtent à être débattues.

 

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