Les projets d'établissement, des coquilles encore trop vides, selon la Cour des comptes

Souvenons-nous. Dans son allocution devant les recteurs le 25 août 2022 à la Sorbonne, Emmanuel Macron avait stupéfié son auditoire en déclarant : "Alors, on m'a dit : il y a déjà des projets d'établissement. Ça fait cinq ans que je suis président de la République et je n’étais pas au courant de ça. Demandez à beaucoup de directeurs d'établissement, d'ailleurs, ils ne sont souvent pas au courant eux-mêmes." C'est dire si le rapport thématique de la Cour des comptes intitulé "Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement", publié le 24 janvier 2023, va permettre de mettre en lumière ce document supposé méconnu… et d'éclairer ses zones d'ombre.

La Cour rappelle d'abord que le projet d’établissement, instauré en 1989, constitue le "document essentiel de pilotage d’un EPLE" (établissement public local d'enseignement, autrement dit, les collèges et les lycées). Le code de l'Éducation dispose que ce projet "définit les modalités particulières de mise en œuvre des objectifs et des programmes nationaux et précise les activités scolaires et périscolaires qui y concourent. Il précise les voies et moyens qui sont mis en œuvre pour assurer la réussite de tous les élèves […]". Une définition que la Cour résume par une formule : "Le projet d’établissement va produire et mettre en œuvre une politique spécifique qui ne ressemblera pas à celle d’un autre établissement qui connaît un contexte distinct, une population scolaire différente." Autrement dit, le projet d’établissement est un outil de différenciation au service d'un territoire.

La moitié des établissements sans projet

Ceci posé, ce "document essentiel" est-il si méconnu ? On peut en partie répondre par l'affirmative. La Cour évoque en effet "une démarche qui peine à s’imposer" et cite son propre sondage : seule la moitié des EPLE interrogés disposait à la rentrée 2021 – soit plus de quarante ans après son instauration – d’un projet d’établissement signé avec les services académiques.

À la Sorbonne, Emmanuel Macron avait encore déclaré : "[Les projets d'établissement] sont formels. Nous le savons bien, parce qu'ils répondent à un cahier des charges qui vient d'en haut avec des tas de cases qui sont cochées mais il n'est pas assumé, porté, voulu." La Cour des comptes abonde dans ce sens. Elle évoque des EPLE dans lesquels la réflexion pédagogique, "socle de la démarche", "a progressivement disparu", où les chefs d’établissement appréhendent le projet d'établissement "avant tout comme une obligation réglementaire" et se considèrent davantage comme "des interfaces facilitant la mise en œuvre de démarches décidées par l’administration centrale que comme des acteurs aptes à mettre en œuvre un véritable projet".

Résultats insatisfaisants

Or ce manque d'appropriation par les chefs d'établissement pose problème à la Cour des comptes dans la mesure où, selon elle, "le système éducatif français peine à produire des résultats satisfaisants". Une critique qui porte tant sur des résultats scolaires "mitigés" que sur le "creusement des inégalités". Le manque de lien entre performance et moyens est mis en cause par le rapport alors que 60% des chefs d’établissement déclarent que "lorsque le dialogue de gestion a lieu avec les services déconcentrés, les indicateurs de performance n’ont pas, ou très peu, d’impact sur les moyens qui leur sont attribués". En d'autres termes, alors que le projet d'établissement devrait servir de levier pour lancer des actions volontaristes – et donner des moyens supplémentaires – en faveur des élèves les plus fragiles, il n'en est souvent rien.

Et si la Cour relève "une capacité variable des établissements à se saisir de leurs marges de manœuvre", elle met également en cause "une disparité de moyens renforcée par l’intervention des collectivités" lorsque celles-ci font le choix de financer des projets éducatifs au-delà des financements obligatoires qui leur incombent.

L'aide des collectivités en question

Après avoir précisé que le financement par les collectivités peut représenter 70 à 80% du budget des actions pédagogiques, la Cour déplore que "l’évaluation des dépenses des collectivités en faveur des actions portées par le projet d'établissement des EPLE présente de réelles limites". Des limites d'abord comptables, puisque "la nomenclature fonctionnelle [est] inadaptée" et "ne permet pas d’évaluer de manière fiable la dépense consentie en faveur des actions portées par le projet d'établissement et l’effort financier global des collectivités". Des limites opérationnelles ensuite. Ainsi, d'un côté, les collectivités territoriales adoptent des stratégies différentes pour leur intervention, de l'autre, seuls 6% des départements sont toujours associés au dialogue de gestion avec les collèges. "Ce constat, écrit la Cour, conduit à s’interroger sur les modalités d’articulation entre les moyens humains déployés par le ministère et les moyens matériels et financiers pouvant être apportés par la collectivité de référence."

D'une manière plus générale, la Cour pointe "les freins à l’utilisation des marges d’autonomie" par les directions des EPLE. Elle met en cause l'Éducation nationale, une institution "extrêmement directive" qui "ne se limite pas à indiquer des objectifs politiques aux équipes de direction, mais leur prescrit également la manière de les atteindre". Et fustige "l’attribution de moyens académiques pré-fléchés". Dans cette logique, on constate "la difficile reconnaissance du rôle de pilote du chef d’établissement en matière pédagogique", encore accentuée par "une hausse constante des demandes administratives". Et comme pour enfoncer le clou, la Cour regrette "une marge de manœuvre très étroite en matière de gestion des ressources humaines", par ailleurs dénoncée par 90% des chefs d'établissement.

L’importance des contextes locaux sur l’organisation pédagogique est également pointé du doigt. Par exemple, "la localisation d’un établissement peut impacter l’organisation de son temps scolaire, de ses emplois du temps ou encore le choix des disciplines enseignées". De même qu'"une taille minimale semble en effet nécessaire pour pouvoir mettre en place une offre de formation satisfaisante".

Discriminer en fonction des besoins

Voilà pour le constat. Du côté des préconisations, la Cour des comptes réalise un grand écart entre, d'un côté, une vision managériale des chefs d'établissement et, de l'autre, la volonté d'allouer les moyens de manière différenciée.

"Acteur‑clé dans la conduite d’un projet pédagogique et éducatif", le chef d'établissement doit, aux yeux de la Cour, devenir un "véritable cadre dirigeant" capable de "valoriser l’investissement d’un enseignant impliqué dans la vie de l’établissement, motiver son équipe et mieux rétribuer ceux de ses membres les plus investis". Pour cela, il doit bénéficier de prérogatives, sans pour autant étendre leurs attributions actuelles en matière de recrutement. Sa formation et son accompagnement doivent être renforcés et la gestion de sa carrière modernisée.

Quant à l'allocation des moyens éducatifs, elle doit rompre avec sa "logique globalement uniforme". "Sous couvert d’un objectif d’égalité, l’institution scolaire tend, en réalité, à ne pas suffisamment corriger les inégalités existantes", estime la Cour. Elle en appelle à "discriminer davantage les moyens en fonction des besoins et de la situation sociale des élèves ainsi que du contexte géographique de l’établissement". En premier lieu à travers "l’exploitation des résultats des évaluations nationales des élèves" qui devrait constituer "le cœur du pilotage pédagogique des établissements". En second lieu en tenant davantage compte du profil des élèves accueillis par les EPLE et de leur lieu d’implantation, en s'appuyant notamment sur l’indice de positionnement social (IPS) et l’indice d’éloignement. Enfin, la Cour demande d'associer davantage les collectivités au pilotage des établissements, par exemple par le biais de pactes territoriaux pour le second degré associant l'Éducation nationale, les collèges ou lycées et les collectivités.