Logement / Fiscalité : premier bilan mitigé pour l'IFI et retour du "retraité de l'île de Ré"

Vincent Éblé, le président (PS) de la commission des finances du Sénat, et Albéric de Montgolfier, son rapporteur général (LR), ont présenté, le 9 octobre, leur "Rapport d'évaluation de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU)".

Deux ans après la mise en place de cette réforme, qui concrétise une promesse d'Emmanuel Macron durant la campagne présidentielle, ce rapport s'appuie sur des auditions d'experts menées durant six mois, mais aussi sur "une évaluation inédite réalisée par l'Institut des politiques publiques (IPP)". Précision importante : ce rapport a été élaboré indépendamment de celui, sur le même sujet, présenté par France Stratégie le 30 septembre. En effet, le Sénat n'a pas souhaité s'associer à ce travail pour plusieurs raisons : absence de représentation de la diversité politique du Sénat, indépendance par rapport à l'exécutif (France Stratégie est rattachée au Premier ministre) et "expériences passées peu concluantes" (allusion notamment au Comité action publique 2022).

Une suppression de l'ISF justifiée

Le première partie du rapport de la commission du Sénat est consacrée à une revue de littérature et à des comparaisons internationales sur la question. Elle montre notamment que de nombreux pays de l'OCDE ont fait le choix d'abandonner les impôts sur la fortune pour deux raisons principales. La première est la volonté de se prémunir contre un risque de fuite des capitaux et de départs vers l'étranger. La seconde tient aux difficultés pratiques engendrées par la taxation de la fortune, "liées au fait que les redevables ne disposent pas nécessairement des fonds pour s'acquitter de l'impôt". Conséquence : aujourd'hui seuls trois pays de l'OCDE conservent un impôt sur la fortune : l'Espagne, la Norvège et la Suisse.

Sur le cas de la France, le rapport légitime la réforme en estimant que l'ISF "souffrait de défauts croissants sur le plan de l'équité et de l'efficacité qui rendaient sa réforme indispensable". Même s'il occupait une place modeste dans le système fiscal, l'ISF était en revanche "dynamique et populaire", compte tenu du très faible nombre de contribuables concernés (358.000 foyers), contrairement aux droits de succession.

Malgré ces avantages, l'ISF présentait néanmoins "des défauts croissants sur le plan de l'équité?", en raison de l'inflation immobilière et du coût croissant du plafonnement (1,3 milliard d'euros en 2017), qui bénéficiait à 89% aux plus fortunés. En outre, la superposition de l'ISF et des autres formes d'imposition du capital "pouvait dès lors aboutir à des taux d'imposition excessifs...". Avec 4,4%, la France présentait ainsi le taux le plus élevé d'imposition sur le capital de toute l'OCDE, avec un risque réel d'incitation au départ.

Des "effets de bord" insuffisamment anticipés

Si l'abandon de l'ISF se trouve ainsi justifié, le premier bilan de l'IFI est en revanche plus mitigé. La commission des finances du Sénat délivre un satisfecit sur l'aspect budgétaire, avec un coût de la réforme (2,9 milliards d'euros de différence avec l'ISF à l'issue de l'exercice 2018) très proche de celui initialement estimé (3,2 milliards).

Mais le problème de l'IFI est que "taxer uniquement la richesse immobilière conduit à exonérer totalement de très hauts patrimoines financiers, alors même que de nombreux redevables de l'ISF restent assujettis à l'IFI sans pour autant disposer de revenus très élevés". Parmi les 130.277 redevables de l'IFI, 26.000 affichent en effet un revenu fiscal de référence (RFR) inférieur à 62.000 euros. Un revenu certes confortable pour vivre, mais qui ne dégage pas forcément les ressources nécessaires pour faire face à un impôt sur un patrimoine non productif. C'est le retour du "retraité de l'île de Ré" maintes fois évoqué à propos de l'ISF, autrement dit le foyer qui possède un bien de valeur (la maison à l'île de Ré) dont il a souvent hérité, mais des revenus qui peuvent être modestes.

En termes d'efficacité, le rapport constate que "sur le plan de l'exil fiscal, la réforme paraît avoir contribué à freiner fortement les départs, mais sans pour autant provoquer de retours". En revanche, "les effets de bord de la réforme, insuffisamment anticipés par le gouvernement, ont déstabilisé certains secteurs". Ces effets de bord concernent notamment la baisse des dons. La perte est en effet de 134 millions d'euros, soit une chute de 49% par rapport aux dons réalisés en 2017 au titre de l'ISF. Et cette baisse de 134 millions n'a été que partiellement compensée via l'impôt sur le revenu (+47 millions d'euros), d'autant plus qu'elle s'inscrit dans un contexte globalement défavorable. De même, la disparition de l'"ISF-PME" a provoqué un ralentissement important des investissements des particuliers dans la finance solidaire (-38%), mais celui-ci "a jusqu'à présent été compensé par les investisseurs institutionnels", avec un encours global des fonds investis dans les entreprises solidaires en hausse de 17% en 2018.

Quel impact sur l'investissement immobilier ?

Le rapport ne dit rien d'un éventuel impact de l'instauration de l'IFI sur l'investissement privé dans l'immobilier. Le risque d'un recul de l'investissement était pourtant régulièrement mis en avant par l'Unpi (Union nationale de la propriété immobilière). Mais plusieurs raisons expliquent cette absence d'impact. D'abord, le manque de recul (deux ans), compte tenu des délais de l'investissement immobilier. Ensuite, le fait que l'immobilier constituait déjà la composante principale de l'ISF. Enfin, le fait le marché et les prix de l'immobilier sont suffisamment attractifs pour continuer de justifier l'intérêt des investisseurs privés.

Au final, le rapport avance deux propositions de court terme sur l'IFI : l'indexation du seuil d'assujettissement sur l'inflation (qui permettrait de limiter l'entrée de nouveaux contribuables dans l'IFI en raison de la flambée des prix de l'immobilier) et le renforcement de la réduction d'impôt "IFI-dons", afin de limiter l'effet défavorable de la réforme sur la générosité publique.

À moyen terme, le président de la commission des finances et son rapporteur général n'ont pu en revanche se mettre d'accord sur une préconisation commune, ce qui nuit quelque peu à la cohérence du rapport. Vincent Éblé privilégie ainsi un retour de l'ISF sous une forme modernisée, tandis qu'Albéric de Montgolfier recommande de transformer radicalement l'IFI pour en faire un "impôt sur la fortune improductive".