Projet de loi Climat et Résilience : les apports du Sénat en commission, deuxième partie

Réduction de la consommation d'énergie, lutte contre l'artificialisation des sols, adaptation des territoires aux effets du dérèglement climatique, alimentation, agroécologie, protection judiciaire de l'environnement, évaluation climatique et environnementale : deuxième et dernier volet de notre décryptage du projet de loi Climat et Résilience à l'issue de son examen par les commissions du Sénat. Les débats en séance publique au Palais du Luxembourg se dérouleront du 14 au 28 juin avant un vote solennel prévu le 29. 

TITRE IV SE LOGER

Diminuer la consommation d'énergie (chapitre II)

  • Interdiction de l'utilisation sur le domaine public de système de chauffages fonctionnant en extérieur (article 46)

Un amendement des sénateurs écologistes a étendu l'interdiction proposée aux systèmes de climatisation en extérieur "dont l’utilisation va s’intensifier avec l’augmentation des périodes de fortes chaleurs dans les zones urbaines", prédisent-ils. Un sous-amendement a cependant prévu une entrée en vigueur du dispositif en 2023 (au lieu du 31 mars 2022 comme initialement prévu), afin de tenir compte de l'impact de la crise sanitaire sur les bars et restaurants.

  • Réglementation des appareils de chauffage au bois, dans le cadre des plans de protection de l'atmosphère – PPA (article 46 ter)

La commission des affaires économiques a adopté un amendement de son rapporteur, Daniel Gremillet, visant à ajuster le dispositif de lutte contre les pollutions issues de la combustion du bois, prévu par cet article : l’année de référence des émissions est ainsi fixée à 2015, au lieu de 2020 et les conseils municipaux seront consultés, en plus des EPCI.

  • Interdiction de l'octroi d'un soutien financier d'ordre public aux opérations d'économies d'énergie conduisant à une hausse des émissions de gaz à effet de serre (article 46 quater)

Saisie au fond sur cet article, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de son rapporteur visant à ajuster le dispositif d’interdiction du subventionnement des opérations d’économies d’énergie conduisant à une hausse des émissions de gaz à effet de serre (GES), prévu par cet article. Il sera ainsi codifié parmi les dispositions relatives à " la performance énergétique" prévues par le code de l’énergie, pour en sanctuariser l’assise législative. Il s'appliquera  à MaPrimeRénov’ et aux aides délivrées par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) mais pas aux opérations de raccordement de bâtiments individuels ou collectifs à des réseaux de chaleur ou de froid, "afin de ne pas pénaliser l’effort de décarbonation engagé par les collectivités territoriales". Les sénateurs ont aussi prévu son application au 1er janvier 2022, pour ne pas entraîner d’effets rétroactifs sur les aides attribuées.
 

Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme (chapitre III)

Délégué à la commission des affaires économiques et à son rapporteur Jean-Baptiste Blanc (Vaucluse-LR), l’examen du chapitre relatif à la lutte contre l’artificialisation des sols traduit notamment la volonté d’introduire "plus de différenciation et de territorialisation" à rebours de l’approche centralisatrice du texte marquée par "un État répartiteur des droits à construire et des collectivités reléguées au rang d’exécutants". Dans le domaine de l’urbanisme, le Sénat a proposé des simplifications pour accélérer le réemploi de friches et alléger les procédures de réhabilitation. Il a aussi valorisé les dispositifs innovants nés d’initiatives locales, par exemple en matière de "permis de végétaliser"
Outre les mesures ambitieuses relatives aux objectifs de réduction de l'artificialisation des sols et à l'implantation des surfaces commerciales, la plupart des mesures du texte relèvent plutôt aux yeux de la commission "de compléments ou d’ajustements, voire de dispositions cosmétiques". A l’inverse, de nombreux "angles morts" sont à déplorer : "aucun accompagnement financier ou opérationnel n’est prévu, alors que les impacts sur les budgets publics seront conséquents". La renaturation et la compensation sont "à peine évoquées", alors que le texte consacre une approche "nette" de l’artificialisation. Enfin, on n’y trouve aucune mesure de simplification des autorisations d'urbanisme, ni mesure incitative pour équilibrer le modèle économique des opérations de réhabilitation.

  • Dispositions de programmation et notion d’artificialisation (articles 47 et 48)

L’article 47 est modifié pour préciser que les objectifs de réduction de l’artificialisation - l’atteinte du "zéro artificialisation nette" (ZAN) en 2050 et la réduction par deux du rythme d’artificialisation des sols en dix ans - correspondent bien à une trajectoire fixée "à l’échelle nationale", afin de rendre possible la différenciation territoriale. 
A l’article 48, la commission traduit le besoin d’articulation des nouveaux objectifs de limitation de l’artificialisation des sols avec les autres objectifs de politique publique du foncier, non seulement avec la maîtrise de l’étalement, la densification et la protection des sols, mais aussi avec l’ensemble des objectifs en matière d’habitat, de prévention des risques, de mobilité ou de ruralité consacrés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. 
Une nouvelle définition des sols artificialisés spécifique aux documents d’urbanisme est introduite pour en garantir "la pleine opérationnalité". La définition ainsi proposée recourt à la notion de parcelle et lie l'artificialisation à l’imperméabilisation.
La commission a également introduit la "renaturation des sols" parmi les composantes du nouvel objectif de réduction du rythme d’artificialisation.
Les objectifs en termes d’urbanisme doivent prendre en compte de manière continue les orientations fixées en termes d’aménagement et de gestion des eaux. C’est pourquoi il est proposé dans un nouvel article 48 bis - défendu par Les indépendants - que les syndicats mixtes spécialisés (établissements publics territoriaux de bassin et établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau) soient associés à l’élaboration, au suivi et à la révision des schémas de cohérence territoriale (Scot). 

  • Déclinaison des objectifs dans les documents d’aménagement et d’urbanisme (article 49)

La commission a largement réécrit cet article, en adoptant seize amendements, dont neuf à l'initiative de son rapporteur. Tout en s'inscrivant dans l'ambition portée par le projet de loi et la trajectoire de réduction de l'artificialisation par deux en dix ans, elle a replacé le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) dans son rôle d’orientation générale en matière de réduction de l’artificialisation des sols, pour confier la territorialisation des efforts aux Scot. Par l’adoption de l’amendement de son rapporteur, elle a donc prévu que les documents infrarégionaux (Scot et PLU) devraient seulement "prendre en compte" les objectifs fixés par le Sraddet. Comme le Scot le fait aujourd’hui déjà en matière de consommation d’espace, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) pourra définir des objectifs déclinés par secteur géographique. Pour encadrer cette possibilité, une liste de critères et indicateurs à prendre en compte est proposée, qui inclut tant les obligations en matière de logement social, des projets d'intérêt communautaire et intercommunautaire, et des enjeux de développement rural. 
Un amendement de la sénatrice Isabelle Raimond-Pavero (Indre-et-Loire-LR) allège l’exigence de "justification" de l’impossibilité de construire ou d’aménager lors de l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs dans le PLU, car exposée à un "fort risque de contentieux". Pour sécuriser cette rédaction, il est prévu que la réalisation de l'étude de densification vaille justification.
Un autre amendement du rapporteur supprime les dispositions visant la régulation de l'imperméabilisation par le règlement du PLU, "sources de complexité et sans plus-value réelle".
Des clarifications sont également apportées au traitement des opérations de densification. Les projets situés au sein soit des secteurs de taille et de capacité d’accueil limités (Stecal), soit des "dents creuses" des communes soumises à la loi Littoral, identifiés par les Scot et PLU, comme "secteurs déjà urbanisés", ne seront pas  comptabilisés comme de l’artificialisation.
De plus, la commission a souhaité assouplir la procédure de révision des Scot et PLU prévue pour leur mise en conformité avec les objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols. En l'état de la rédaction, il était prévu que, à l'issue du bilan du SCoT ou du PLU, la délibération de l'organe délibérant de l'EPCI ou du conseil municipal portant adoption de ce bilan "décide de prescrire la procédure d'évolution de ce schéma ou de ce plan afin de les intégrer". La commission a souhaité y substituer une rédaction "plus respectueuse de la libre administration des collectivités territoriales", en prévoyant que l'organe délibérant ou le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'engager l'évolution du SCoT ou du PLU.
Il s’agit également de mieux cerner le cas des Scot et PLU vertueux approuvés avant la promulgation de la loi et dispensés d’intégration directe des objectifs de limitation de l’artificialisation des sols. La période retenue pour évaluer l’effort déjà réalisé sera la période de dix ans précédant l’arrêt du projet, c’est-à-dire celle retenue pour l’analyse chiffrée de la consommation d’espaces réalisée par les ScoT et PLU. 
Quant à l’évaluation des mécanismes de compensation, elle portera sur les dispositifs existants de compensation écologique, forestière et agricole, mais aussi sur le nouveau dispositif de compensation de l’artificialisation prévu par l’article 52 et qui sera utilisé dans le cadre des dérogations à l’interdiction d’implantation de grandes surfaces commerciales artificialisantes. Enfin, le texte repousse à trois ans (au lieu de deux ans) le délai laissé aux régions pour intégrer dans leur Sraddet l’ensemble des obligations prévues par le projet de loi. 

  • Faculté d’auto-saisine des CDPENAF (article 49 bis A)

Cet article qui élargissait la faculté d’auto-saisine des commissions départementales des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) à l'ensemble des PLU, y compris lorsqu'un SCoT a déjà été approuvé, est supprimé, "afin de limiter les doublons procéduraux au cours de l’élaboration des documents d’urbanisme locaux". 

  • Identification de zones préférentielles pour la renaturation (article 49 bis B)

De nouveaux outils sont fournis aux collectivités pour mettre en œuvre des politiques volontaristes de renaturation, en donnant dans le PLU la possibilité aux communes et EPCI, par le biais des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) la faculté d'identifier des secteurs à renaturer. En outre, l’articulation est faite avec les mesures de compensation écologique devant être mises en œuvre par les porteurs de projets d’aménagement ou de construction au titre du droit de l’environnement. 

  • Échéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation (article 49 bis C)

Le rapporteur a relevé un "risque juridique" portant sur les documents existants ou en cours d’élaboration. Les PLU en cours d'élaboration ou de révision, lorsque la procédure se situe à un stade avancé - c'est-à-dire prescrits avant la promulgation de la loi et arrêtés avant la fin 2021 - seront donc dispensés de l'obligation d'élaboration d'OAP comprenant un échéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation des zones AU. En outre, des zones à urbaniser déjà délimitées par des PLU à la date de promulgation de la loi disposeront bien de la totalité de la période de six ans prévue pour être ouvertes à l’urbanisation. 

  • Protéger les franges urbaines et rurales (article 49 bis D)

Le projet de loi rend obligatoires les OAP dites "trames vertes et bleues" relatives aux continuités écologiques, aujourd'hui facultatives, et permet aux collectivités de se doter d'OAP facultatives relatives aux franges urbaines et espaces de transition.
La commission a adopté trois amendements identiques (RDSE, LR) visant à durcir les conditions applicables aux opérations d'aménagement situées en bordure de zones agricoles. Ils prévoient notamment que, si une OAP concerne les franges urbaines, elle réglemente de manière obligatoire les conditions d'implantation d'un espace de transition végétalisé, implanté de préférence hors des zones agricoles, et mis à la charge de la commune ou de l’aménageur. 

  • Coefficients de pleine terre et de biotope (article 49 bis E)

Des compléments sont apportés aux coefficients de pleine terre et de biotope au sein des règlements des PLU qui imposent une part minimale de surfaces végétalisées ou non-imperméabilisées pour les projets de construction ou d'aménagement. Tout d’abord, pour en exclure les opérations de réhabilitation du bâti existant, sans modification de l’emprise au sol. Pour éviter le "mitage" de la nature en ville, l’amendement donne aux règlements du PLU la possibilité d’imposer que sur un projet d'ensemble, les surfaces végétalisées ou de pleine terre doivent être réalisées d'un seul tenant.

  • Permis de végétaliser (article 49 bis FA nouveau)

Un cadre est proposé pour des initiatives locales visant l’intégration de la nature en ville, les "permis de végétaliser", dont la base juridique demeurait jusqu’ici incertaine. La gratuité des autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public prévue explicitement par le texte sera instaurée sur décision de la commune compétente, sous réserve que les demandeurs ne poursuivent aucun but lucratif. Les petites communes ne disposant pas de la capacité d’instruction ou de suivi d’un tel dispositif n’auront donc pas d’obligation de la mettre en œuvre. Les dispositifs de végétalisation installés devront respecter les règles du code de l’urbanisme, de l’environnement et du patrimoine. Ils devront aussi être compatibles avec la destination et l’usage du domaine public. Le texte permet également au maire (ou président d’EPCI) de déroger, par décision motivée, aux règles d’urbanisme en matière de hauteur et d’aspect pour installer des dispositifs de végétalisation sur les façades et les toitures en zones urbaines et à urbaniser.

  • Renforcer la portée de l'évaluation pour les SCoT (article 49 bis F)

La commission des Lois ne s'est pas opposée à l’abaissement de neuf à six ans du délai d'évaluation des PLU adopté à l'Assemblée, mais a souhaité à travers un amendement de son rapporteur s'assurer que les bilans des SCoT et des PLU comprennent, en contrepartie de la suppression du rapport prévu à l'article 50, un volet thématique relatif à l'artificialisation des sols.

  • Soumission des cartes communales à évaluation périodique (article 49 bis G nouveau)

Le texte prévoit également de soumettre les cartes communales à une forme d’évaluation simplifiée, tous les six ans, sous forme d’un débat en conseil municipal, qui portera sur l’adéquation entre la carte communale et les objectifs de la politique locale d’urbanisme et d’aménagement.

  • Renforcement de l’observation foncière (article 49 bis)

Le délai laissé aux EPCI dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) pour la mise en place des observatoires du foncier et de l’habitat a été porté à quatre ans (au lieu de deux), à l'initiative du rapporteur, et une possibilité de conventionnement entre EPCI porteurs d'observatoires et communes non couvertes par un PLH a été insérée par un amendement de sénateurs Les indépendants. 

  • Obligation de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) pour les intercommunalités répondant à certaines caractéristiques (article 49 ter)

Cet article "sans impact sur le droit applicable" est supprimé

  • Participation du président du SCoT à la CTAP (article 49 quater)

Cet article qui "alourdissait" la composition des conférences territoriales de l’action publique (CTAP) en incluant les syndicats mixtes de SCoT parmi leurs membres est également supprimé.  

  • Convention de sobriété foncière (article 49 quinquies)

Les conventions de sobriété foncière proposées par le texte voté à l’Assemblée sont aussi supprimées : "il apparaît peu utile de créer de nouveaux outils alors même que le déploiement des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) est en cours". 

  • Rapport annuel ou biannuel local relatif à l'artificialisation des sols (article 50)

La commission propose de ramener la périodicité de ce rapport sur l’artificialisation des sols suivi de débat à trois ans pour toutes les communes et EPCI. Elle permet en outre de joindre le second rapport (à six ans) à l'évaluation périodique obligatoire des PLU. Il s’agit d’une faculté, les communes et EPCI pouvant décider de détacher les deux obligations. Pour celles et ceux qui se saisiraient de cette articulation, il serait possible d’envisager la séquence suivante : à trois ans, un rapport et débat sur l’artificialisation ; à six ans, l’évaluation du PLU incluant un volet relatif à l’artificialisation, pouvant nourrir le cas échéant la révision du document.
Par ailleurs, le texte transforme la demande de rapport du gouvernement au Parlement, prévue à l’article 50 bis, en une obligation d’évaluation triennale par l’État de la politique nationale de réduction de l’artificialisation des sols. 

  • Optimisation de la densité des constructions (article 51)

Pour faciliter la traduction dans les documents d'urbanisme d'une volonté de densification, appliquée spécifiquement au cas des nouvelles opérations d'aménagement, le texte adopté par la commission permet au règlement de PLU de fixer une densité minimale de constructions au sein des zones d’aménagement concerté (ZAC), modalité plus fréquente de conduite d'opérations d'aménagement par les collectivités. A la différence de la mesure relative au GOU  (grandes opérations d’urbanisme) prévue par la rédaction initiale, il s'agit ici d'une faculté, mobilisable par les maires et présidents d'EPCI s'ils le souhaitent.

  • Refonte du dispositif de dérogations au PLU pour les projets accroissant l'offre de logements (article 51 bis A)

En matière de dérogations au règlement du PLU au bénéfice de l'offre de logements en zones tendues et denses, la commission a souhaité restaurer la logique actuelle, selon laquelle elles sont accordées au cas par cas par le maire ou président d'EPCI par décision motivée.

  • Alléger les procédures de réhabilitation (article 51 bis B nouveau)

A titre expérimental, les communes ou EPCI compétents en matière d’autorisations d’urbanisme pourront dispenser de permis de construire les travaux de réhabilitation ou rénovation ne modifiant pas l’emprise au sol du bâti, pour les soumettre plutôt à déclaration préalable

  • Réhabilitation des friches (article 51 bis C nouveau)

Les projets de construction ou de travaux visant le réemploi d’une friche – notion nouvellement définie par l’article 53 bis du projet de loi – pourront solliciter du maire des "bonus réglementaires" relatifs au gabarit du bâtiment (c’est-à-dire son emprise au sol ou sa hauteur, par exemple), allant jusqu’à 30% des possibilités existantes, et des dérogations en matière de places de stationnement devant être réalisées.

  • Expérimentation d’un certificat de projet pour les friches (article 51 bis D nouveau). 

Autre innovation, l’expérimentation d’un certificat de projet dédié au réemploi des friches permettant le cas échant d’adapter les délais de procédure et de cristalliser le droit applicable au moment de la délivrance du certificat.

  • Rôle des établissements publics fonciers (article 51 bis E nouveau)

Le champ d’action des établissements publics fonciers (EPF), levier important de recyclage foncier, est étendu, notamment en donnant la possibilité d'inclure une collectivité ou EPCI partie à une GOU, dans le périmètre d'un EPF d'État intervenant sur le territoire de sa région

  • Portée des opérations de revitalisation de territoire (article 51 bis F nouveau)

Afin de renforcer l’accès des collectivités, quelle que soit leur taille, aux opérations de revitalisation de territoire (ORT) la commission propose - en écho à la mesure envisagée dans le cadre du projet de loi dit "4D" - de permettre à un EPCI de conclure une convention d’ORT sans y inclure nécessairement la ville principale. Deux critères devront néanmoins être remplis : les villes concernées devront présenter une situation d’éloignement ou de discontinuité par rapport à la ville centre ; et au moins l’une d’elles devra présenter des caractéristiques de centralité vis-à-vis des communes environnantes.

  • Optimisation de la densité des constructions (article 51 bis)

Le texte ajoute parmi les objectifs poursuivis par les opérations d’aménagement l’optimisation de l’utilisation des espaces ouverts à l’urbanisation. Par ailleurs, il créé au sein du code de l’urbanisme un nouvel article L. 300-1-1 regroupant l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables, qui figure aujourd’hui à l’article L. 300-1, ainsi que l’étude d’optimisation de la densité des constructions dans la zone concernée, que le présent article 51 bis entend créer

  • Interdiction de nouvelles surfaces commerciales artificialisantes (article 52). 

L’Assemblée a adopté le principe général d’interdiction de création de nouvelles grandes surfaces commerciales qui engendrerait l’artificialisation des sols, assortie toutefois de dérogations au cas par cas pour les projets inférieurs à 10.000 m2 de surface de vente. Le Sénat a souhaité ne pas circonscrire la dérogation relative aux secteurs d’implantation périphérique aux seuls secteurs identifiés dans les SCoT entrés en vigueur avant la présente loi. Il a également substitué la notion "d’emprise au sol" à celle de "surface de vente", et autorisé une extension par magasin, dès lors que l’emprise au sol de cette dernière est inférieure à 1.000 m2. Exit l’examen systématique par la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) de l’ensemble des projets de plus de 3.000 m2 souhaitant déroger au "moratoire". Le Sénat a en effet rejeté l’idée d’une centralisation du pouvoir de décision en matière d’autorisation des dérogations au "moratoire" sur les surfaces commerciales, et a rendu aux commissions départementales (CDAC) cette compétence.
Le soin de préciser la définition d’un projet engendrant une artificialisation des sols, socle de l’interdiction prévue à cet article 52, est renvoyée au décret

  • Suppression du seuil d'habitants pour la soumission d'un projet de moins de 1.000 m2 à autorisation (article 52 bis AA nouveau)

Tous les maires pourront soumettre un "petit" projet commercial à autorisation d’exploitation commerciale lorsqu’il soulève des préoccupations, environnementales. Un nouvel article élargit à toutes les communes, sans seuil d’habitants, le pouvoir qu’ont actuellement les maires des communes de moins de 20.000 habitants de demander à leur conseil municipal de saisir la CDAC afin qu’elle statue sur des projets inférieurs à 1.000 m2 de surface de vente.

  • Réduire la construction de parkings (article 52 bis C)

Dans les dix années suivant la promulgation de la loi, l’Etat se fixe l’objectif de réduire de 50% l’emprise au sol des constructions de parking par rapport à la décennie précédente. Le Sénat a toutefois supprimé, sur proposition du rapporteur et du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques Philippe Tabarot (Alpes-Maritimes-LR), les dispositions "symboliques mais irréalistes" prescrivant l’installation d’ombrières sur 50% de la surface des parkings extérieurs existants ainsi que la végétalisation de l’ensemble des parkings d’ici 2025.
La commission a par ailleurs adopté, à l'article 52, l'obligation pour le porteur d'un projet soumis à autorisation d'exploitation commerciale de démontrer, dans l'étude d'impact produite à l'appui de sa demande, qu'il est dans l'impossibilité technique d'installer des dispositifs environnementaux sur l'ensemble de la surface de ses parkings. 

  • Planification de l'implantation d'entrepôts logistiques (article 52 bis)

Un complément est apporté à la liste des critères au regard desquels le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC), devenu document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL), détermine les conditions d’implantation des constructions commerciales et logistiques, pour y intégrer l’impact sur les équilibres territoriaux du commerce en ligne. Le texte prévoit également une meilleure intégration des enjeux de logistique dans les Sraddet à partir d’un ensemble de critères : flux des marchandises, localisation des axes routiers, développement du commerce de proximité et du commerce en ligne, ou encore utilisation économe des sols.
Enfin, il précise qu’en l'absence de SCoT, les OAP d'un PLU(i) déterminent les conditions d'implantation des équipements non seulement commerciaux et logistiques, mais également artisanaux.
La commission s’est par ailleurs engagée à déposer au stade de la séance un amendement soumettant, sous certaines conditions, les entrepôts de logistique à autorisation des CDAC.

  • Densification des lotissements (article 53 bis A)

Le Sénat restaure une majorité qualifiée, toutefois moins contraignante que dans le droit actuel, à la moitié plutôt qu'aux deux tiers, pour modifier les documents de lotissement en vue d'augmenter le nombre de lots.

  • Renvoi à ordonnance (article 55)

Les principaux points d’ordonnance prévus par le texte initial ont été supprimés, en raison de l’introduction dans le texte, par amendement à l’Assemblée, des mesures envisagées. Il subsistait cependant un champ d’ordonnance relatif à la rationalisation des procédures d’autorisation des codes de l’urbanisme et de l’environnement, et à l’accélération des projets conduits sur des terrains déjà artificialisés dans certains périmètres. Le Sénat propose de le supprimer à son tour, à défaut d'informations claires sur les intentions du gouvernement en la matière. 

Lutter contre l'artificialisation des sols pour la protection des écosystèmes (chapitre IV)

  • Stratégie nationale décennale des aires protégées (article 56 et suivants)

A l’instar de la stratégie nationale pour la biodiversité, le Sénat propose d’associer les collectivités à l’élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie nationale des aires protégées pour assurer une meilleure déclinaison territoriale des objectifs. Pour rehausser l’ambition de cette stratégie, il envisage également que les 10% de surface terrestre et maritime sous protection forte ne constituent pas un seuil à atteindre, mais un plancher à dépasser. De même, il élargit le principe de non-régression de surface entre deux actualisations aux aires sous protection forte. Enfin, il étend l’encouragement de l’État à des méthodes et projets pouvant donner lieu à l’attribution de crédits carbone, dans le cadre du label "Bas Carbone", à l’ensemble des aires protégées et non plus aux seules aires marines protégées. 
Un amendement du groupe socialiste prévoit que la stratégie nationale détermine les moyens humains et financiers dont elle aura besoin pour mener à bien sa mission. Un autre du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, Pascal Martin (Seine-Maritime-UC), oblige les Conservatoires régionaux d’espaces naturels à justifier leurs acquisitions foncières en les inscrivant dans le cadre d’une stratégie et d’un périmètre d’intervention définis à l’avance (article 56 bis A). La commission s’est par ailleurs attachée à mieux lutter contre l’hyper fréquentation en réglementant l’accès et la circulation au sein des espaces protégés et en interdisant l’atterrissage des aéronefs de loisir dans les zones de montagne, reprenant la proposition de loi dite "Bignon", adoptée à l’unanimité par le Sénat (article 56 bis). Elle a aussi prolongé le délai de prorogation à 12 mois pour tous les parcs naturels régionaux dont le décret de classement arrive à échéance avant le 31 décembre 2025 (au lieu du 31 décembre 2024)  (article 56 ter).  

  • Exemption du droit de préemption des Safer (article 57 bis A)

Anne-Catherine Loisier (Côte d’Or-UC), rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, et des élus de tous bords, ont proposé la suppression de cet article qui établit "une brèche dans le droit de préemption des Safer [sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural]" pour les cessions entre vifs à titre gratuit réalisées au profit d’une personne morale reconnue d’utilité publique dont l’objet principal est la protection de l’environnement et de la biodiversité. La rapporteure interpellera le ministre en séance afin d’obtenir un engagement ferme sur le sujet. 

  • Droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (article 57 bis)

Cet article ouvre la possibilité, pour le titulaire du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, de faire usage d’un droit de visite des biens. Afin de donner plein effet utile à ce dispositif, le Sénat propose que les conditions d’exercice de ce droit soient fixées par décret, à l’instar de ce qui est prévu pour le droit de préemption urbain.

  • Préservation des chemins ruraux (article 57 ter)

La modification proposée par le texte voté par l’Assemblée "rigidifie" les conditions d’aliénation des chemins ruraux par le conseil municipal, en la conditionnant à sa désaffectation préalable par le public, en précisant qu’elle "ne peut que résulter que d’une cause naturelle et spontanée consécutive à un désintérêt durable du public". Le Sénat propose de ne pas retenir l’insertion de la notion de "désintérêt durable du public" dans le code rural et de la pêche. Au-delà du maintien de la qualité environnementale, il consolide les garanties en matière de préservation de la biodiversité dans le cadre de la procédure d’échange des chemins ruraux prévue à cet article. 

Adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique (chapitre V)

  • Dispositif d’information des acquéreurs et locataires (article 58 A)

Deux amendements du rapporteur complètent le dispositif d'information des preneurs, en prévoyant, d'une part, l'inclusion des déclarations de sinistres à l'état des risques, d'autre part, l'inclusion des obligations de démolition dans l'état des risques pour les biens situés dans une zone exposée au recul du trait de côte à long terme et, enfin, en garantissant davantage le droit à rétractation des intéressés

  • Reconnaître les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte (article 58 BAA nouveau)

Cet article additionnel reprend l'article 1er de la proposition de loi de l’ancien sénateur des Côtes d’Armor (LR) Michel Vaspart, que le Sénat a adoptée en janvier 2018.
Il consacre l'existence de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et prévoit sa déclinaison au niveau local par les collectivités compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi). Ces stratégies locales doivent être compatibles avec les objectifs de gestion du trait de côte définis dans les Sraddet, lorsqu'ils existent, ainsi qu'avec les stratégies locales de gestion des risques d’inondation. Elles peuvent alors faire l'objet d'un document unique.

  • Définition du recul du trait de côte (article 58 BAB nouveau)

Cet article additionnel - là encore issu de la proposition de loi Vaspart - propose une définition du recul du trait de côte suffisamment large pour couvrir les différentes causes de ce phénomène, qu'il s'agisse de l'érosion côtière ou de la submersion, quelles que soient leur origine anthropique ou naturelle. Elle précise que le recul de trait de côte peut concerner des espaces plus vastes que le rivage de la mer, autrement dit conduire à un déplacement des frontières du domaine public maritime

  • Codification du Conseil national de la mer et des littoraux (article 58 BA)

La commission a adopté quatre amendements identiques (LR, UC, RDPI) sur cet article, visant à supprimer la mission du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) concernant la définition des objectifs et actions nécessaires en matière d'aménagement, de protection et de mise en valeur des littoraux afin de ne pas empiéter sur la compétence du bloc local. 

  • Zonage des territoires exposés (article 58 B)

Cet article introduit à l’Assemblée prévoit l’identification par décret d'une liste de communes exposées à l'érosion littorale, qui sera révisée au moins tous les neuf ans. La commission propose de mieux associer les communes concernées en prévoyant une consultation préalable à l'établissement de la liste des conseils municipaux, en complément de l'avis du CNML. De plus, compte tenu du caractère imprévisible du recul du trait de côte, les communes volontaires pourront rejoindre la liste à tout moment, sans qu’il soit procédé à une révision complète, et sous réserve de l’avis favorable de l’EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres. 

  • Articulation avec les plans de prévention des risques (article 58 C)

Un amendement du rapporteur et un amendement identique LR  assure la primauté du PLU sur le plan de prévention des risques littoraux (PPRL) durant la période transitoire qui pourrait exister entre l'adoption du PLU intégrant la problématique du recul du trait de côte et la modification du PPRL. 

  • Adaptation des règles d'urbanisme et d'occupation des sols dans les zones exposées au recul du trait de côte (article 58 E)

Le dispositif introduit à l'Assemblée crée une obligation pour les communes exposées au risque d'érosion qui ne sont pas couvertes par un PPRL, de mettre au point une cartographie du recul du trait de côte, dont elles doivent ensuite tenir compte dans leurs documents d’urbanisme. La commission introduit un droit d’option pour les 200 communes littorales concernées, "en l’absence de garanties apportées aux élus locaux pour le financement de cette réorganisation spatiale". Dans le même esprit, elle a allongé à cinq ans (au lieu de deux) le délai laissé aux communes pour intégrer le recul du trait de côte dans leur document d'urbanisme, lorsque l'autorité compétente en a prescrit la modification. 

  • Adaptations des ScoT et PLU des communes exposées à l’érosion littorale (article 58 F)

Six amendements identiques LR, UC, RDPI, Socialiste permettent l'identification dans le SCoT de secteurs susceptibles d'accueillir des ouvrages de défense contre la mer pour protéger des secteurs résidentiels ou des activités d'intérêt public. 

  • Droit de préemption spécifique pour les biens exposés à l'érosion littorale (article 58 G)

Les collectivités titulaires du droit de préemption prévu à l’article 58 G, pourront exercer ce droit avec les Safer lorsque sont concernés des biens agricoles. La commission a également souhaité prévoir la possibilité de déléguer le droit de préemption à des établissements publics fonciers, pour tenir compte de la diversité des situations locales. 

  • Adaptation de la gestion des réseaux (article 58 bis A nouveau)

Ce nouvel article, introduit par un amendement RDPI a pour objet d'anticiper les effets du changement climatique et des phénomènes naturels de grande ampleur sur la gestion des réseaux dédiés à l'assainissement, la distribution de l'eau, l'électricité et le gaz. Il confie au préfet de zone de défense un rôle en matière d'identification des vulnérabilités des services et réseaux et d'anticipation de leur gestion en période de crise. 

  • Plan stratégique d’adaptation au changement climatique des territoires de montagne (article 58 ter nouveau)

Ce nouvel article prévoit que les comités de massif établissent des plans stratégiques d'adaptation au changement climatique et de diversification des activités économiques et touristiques. Il fait suite aux travaux du sénateur Cyril Pellevat (Haute-Savoie-LR) rapporteur sur l’application de la loi Montagne II de 2016 (lire notre article).

TITRE V - SE NOURRIR

Chapitre Ier - Soutenir une alimentation saine et durable pour tous peu émettrice de gaz à effet de serre

Sur le volet "Se nourrir" du projet de loi, la commission des affaires économiques du Sénat n'y est pas allée avec le dos de la cuillère : "la commission et sa rapporteure, Anne-Catherine Loisier, ont estimé que le gouvernement semblait avoir préféré la facilité d’un texte médiatique, qui ne comporte que peu de mesures prescriptives mais au fort potentiel symbolique, à la complexité du sujet agricole et alimentaire. Le contenu du texte ne permet ni de relever les défis environnementaux en matière alimentaire ni de répondre aux attentes des consommateurs et des agriculteurs". Ce sont pourtant davantage les mesures introduites à l'Assemblée qui ont fait les frais du passage au Sénat : la généralisation du menu végétarien hebdomadaire dans les cantines d'une part, l'encadrement de la tarification de la restauration scolaire d'autre part.

  • Menu végétarien : encore goûter avant de servir (art. 59)

Le menu végétarien passe mal au Sénat. La Chambre Haute a décidé que l'expérimentation en cours du menu végétarien hebdomadaire "Égalim" en restauration scolaire serait non pas généralisée dès maintenant, comme l'ont votée les députés, mais prolongée de deux ans. Anne-Catherine Loisier relève que "si les élus locaux ont presque intégralement mis en œuvre cette expérimentation, l’évaluation de celle-ci n’est pas suffisamment éclairante dans la mesure où, ayant débuté en novembre 2019, elle s’est principalement déroulée durant le confinement". Elle argue en outre d'un sondage de l'Association des maires de France établissant que 75% des élus interrogés s'opposaient à cette pérennisation, "peu convaincus" de son utilité.
Les sénateurs ont également ajouté que, dans le cadre de cette expérimentation – ainsi que dans celui de la nouvelle expérimentation d'un menu végétarien quotidien qui, elle, reste facultative) –, "les gestionnaires veillent à privilégier des approvisionnements en produits agricoles et en denrées alimentaires répondant à des exigences en matière de qualité ou de préservation de l’environnement". Motif pris qu'"aujourd’hui, les taux de pénétration des produits importés en restauration collective étant déjà très importants, il ne faudrait pas que le choc de demande en produits végétariens induit par ces expérimentations ne se traduise par un recours accru à des denrées importées, comme des produits transformés à base de soja sud-américain ou de fruits et légumes ne répondant pas à des critères de qualité ou de préservation de l’environnement".

  • Tarifs de la restauration scolaire : aux collectivités de fixer la note comme elles l'entendent (art. 59 ter nouveau)

Introduit à l'Assemblée, l'article permettant la modulation de la tarification de la restauration scolaire en fonction du quotient familial est supprimé (initialement, il disposait également que "le prix acquitté au titre des services de restauration est fixé en considération des revenus assujettis à l’impôt sur le revenu des personnes physiques"). Au Palais-Bourbon, le gouvernement y avait donné un avis défavorable, au nom du principe de libre administration des collectivités, et préférant "aider financièrement" les petites communes. Des arguments partagés par le Sénat. "L’article porte une atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, tout en prévoyant un cadre finalement assez rigide de modulation des tarifs, basés sur des règles nationales uniformes, alors qu’une voie plus incitative est plus prometteuse pour atteindre l’objectif d’une promotion de la tarification sociale dans les cantines scolaires", estime la rapporteure Loisier. Elle relève ainsi qu'une "enquête de l’Unaf menée en 2014 précise par exemple que près de 80% des communes de plus de 10.000 habitants ont déjà instauré cette tarification, le taux étant inférieur dans les communes de 1.000 à 10.000 habitants". Et souligne que "pour les communes les plus rurales", un "mécanisme incitatif d'accompagnement est sans doute plus efficace", évoquant le programme "Cantine à 1 euro" mis en place par l'État depuis le 1er avril 2019.

  • Expérimentation de la réservation de repas (art. 59 quater nouveau)

Les sénateurs ont porté de deux à trois ans la durée de cette expérimentation introduite à l'Assemblée, le chronomètre devant être activé dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi.

  • Qualité alimentaire (art. 60)

- Comme à l'Assemblée, les dispositions créées par la loi Égalim ont de nouveau été substantiellement modifiées, mas ici essentiellement dans le sens d'un élargissement de la liste des produits éligibles pour l'atteinte du seuil de 50% de produits durables ou de qualité. "Si le mécanisme proposé par la loi Égalim […] est intéressant, il est aujourd’hui inefficace puisque le taux de produits est d’environ 15% alors qu’il devrait être de 50% au 1er janvier 2022", déplore la rapporteure Loisier. Un résultat qu'elle explique, "au-delà du critère prix, par un manque d’offres nationales […], ce qui induit, paradoxalement, un risque important de fuite par les importations".
Les sénateurs ont en conséquence inclus dans les produits éligibles :
- les produits "bénéficiant d’une démarche de certification de conformité des produits, si cette démarche est subordonnée au respect de règles destinées à favoriser la qualité des produits agricoles ou des denrées alimentaires ou la préservation de l’environnement, sous le contrôle du ministre chargé de l’agriculture" ;
- "les produits dont l’acquisition a été fondée, principalement, sur les performances en matière de protection de l’environnement et de développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture, au sens du code de la commande publique", à savoir les circuits courts et les produits locaux.
Ils sont également revenus sur l'avancement, introduit à l'Assemblée, de la date limite à partir de laquelle les produits de certification environnementale de niveau 2 ne pourront plus être comptabilisés dans la liste des produits durables et de qualité servis en restauration collective. Les députés entendaient ainsi "enclencher pour les exploitants agricoles la transition vers la Haute valeur environnementale", mais le Sénat y voit au contraire "un frein à l’engagement des agriculteurs vers la Haute valeur environnementale" et "un mauvais signal envoyé aux différents acteurs de la restauration collective. Outre le découragement que cela peut engendrer, cela vient remettre en question de nombreuses dynamiques de progrès engagées." Ils estiment en outre "qu'avancer la date à laquelle seuls les produits dits HVE seront comptabilisés alors que nous n’avons aucune visibilité sur le contenu du futur référentiel nous semble prématuré et risqué".
Ils ont également précisé le contenu du bilan statistique de l'application de cet article que le gouvernement devra remettre chaque année au Parlement, bilan qui devra "s'attacher à éclairer" ce dernier sur la part des différentes catégories de denrées alimentaires représentées au sein des produits de qualité servis et la part des produits de qualité servis répondant à chacun des critères définis à l’article L230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
Enfin, les sénateurs ont ajouté à l'obligation, pesant sur les personnes morales chargées d’un restaurant collectif, d'informer leurs usagers non seulement sur la part des produits durables et de qualité entrant dans la composition des repas servis, mais aussi celle des produits issus de projets alimentaires territoriaux (PAT). Anne-Catherine Loisier entend ainsi permettre aux élus de valoriser l'acquisition de ces produits, en contournant l'impossibilité d'inclure les PAT dans le seuil de 50%, cette inclusion "étant sans doute contraire au droit de l’Union européenne car elle ferait reposer, dans le cadre de la passation d’un marché public, un unique critère géographique".

  • Promotion des restaurants "100% viande française" (art. additionnel après l'article 60)

Les sénateurs demandent au gouvernement, à l'image de ce qu'a fait la Belgique, de mettre en place une "charte" visant à valoriser les restaurants s'approvisionnant intégralement en viandes issues d'animaux nés, élevés, abattus et transformés en France.

  • Chèque alimentaire (art. 60 bis nouveau)

Les sénateurs veulent que le président de la République passe de la parole – "Je suis d’accord avec le chèque alimentaire. Donc il faut qu’on le fasse. Vous avez raison. Donc on va le faire" – aux actes. Alors que les députés n'ont prévu que "la production de deux rapports sur le sujet", le Sénat intègre aux dispositifs mentionnés dans les objectifs de la politique de lutte contre la précarité alimentaire un "chèque alimentaire et nutritionnel aux personnes éligible", sans plus de précision. Dans le rapport susmentionné sur les conditions de mise en œuvre de ce chèque, les sénateurs ajoutent que les produits éligibles doivent "favoriser notamment la place des produits frais".

  • Promotion des légumineuses (art. additionnel avant l'article 61)

Dans le cadre de la stratégie en faveur du développement des protéines végétales portée par le ministre de l'Agriculture, est inscrit dans la loi un objectif de surface agricole utile cultivée en légumineuses de 8% (contre 2% aujourd'hui) d'ici au 1er janvier 2030.

  • Souveraineté alimentaire, objectif n°1 bis (art. additionnel avant l'article 61)

Les sénateurs ont revu les finalités de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, définies à l'article L. 1 du code rural, en disposant qu'elle a pour fin "de sauvegarder et, pour les filières les plus à risque, de reconquérir, la souveraineté alimentaire de la France et de promouvoir l'indépendance alimentaire de la France à l'international, en préservant son modèle agricole ainsi que la qualité et la sécurité de son alimentation" (l'objectif "de promouvoir l'indépendance alimentaire de la France à l'international, en préservant son modèle agricole ainsi que la qualité et la sécurité de son alimentation" étant par ailleurs abrogé).

  • Stratégie nationale pour l'alimentation (art. 61)

Les sénateurs modifient à leur tour la stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat, qui devra désormais être "respectueuse de la santé humaine". Ils l'enrichissent en outre d'un volet "souveraineté alimentaire" (qui prend place entre l'alimentation et la nutrition), décliné dans un nouveau "programme national pour la sauvegarde et la reconquête de la souveraineté alimentaire". Ce dernier détermine les objectifs de la politique agricole pour répondre au nouvel objectif de souveraineté alimentaire (voir ci-dessus), "en permettant de relever à la fois le défi de la compétitivité et de la transition écologique, dans un contexte de compétition internationale. Il propose des catégories d’action afin de développer des capacités de production répondant en grande partie à la demande des consommateurs et de renforcer les approvisionnements plus locaux en denrées alimentaires. Des indicateurs publics de suivi sont définis pour suivre l’exécution de ce programme. Des plans de filières, remis par les organisations interprofessionnelles au ministre chargé de l’agriculture, peuvent contribuer à l’élaboration de ce programme".
Les sénateurs précisent par ailleurs que la politique de l'alimentation durable, dont la stratégie nationale détermine les orientations, doit également favoriser "la résilience des systèmes agricoles et des systèmes alimentaires territoriaux". Ils disposent en outre que cette stratégie devra "être actualisée au moins tous les cinq ans" et ajoutent que "des feuilles de route, élaborées avec l’ensemble des parties prenantes, peuvent contribuer à l’atteinte des objectifs qu’elle fixe pour les filières agricoles".
Le programme national pour l’alimentation devra, lui, désormais également prendre en compte "la promotion des savoir-faire liés à l’alimentation, la maîtrise de l’empreinte carbone de l’alimentation". Il devra également favoriser "la diversité des cultures, afin de renforcer la richesse agronomique et la biodiversité cultivée et élevée en France, en priorité pour les cultures pour lesquelles la consommation alimentaire est majoritairement assurée par des produits importés, notamment en raison d’un défaut de compétitivité".

  • Les projets alimentaires territoriaux enrichis (art. 61 bis)

Reprenant plusieurs propositions du rapport d'information "Alimentation durable et locale" présenté le 19 mai dernier par leurs commissions de l'aménagement du territoire et des affaires économiques, les sénateurs ont substantiellement renforcé le cadre applicable à la politique alimentaire territoriale, qui ferait désormais l'objet d'une section dédiée au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier d'un code rural modifié. Les sénateurs entendent que les projets alimentaires territoriaux "favorisent la résilience économique et environnementale des filières territorialisées pour une alimentation saine, durable et accessible et contribuent à la garantie de la souveraineté alimentaire nationale".
Suivant les modifications opérées, ces PAT ne "répondent" plus aux objectifs définis dans le plan régional de l'agriculture durable, mais "sont compatibles" avec ces derniers, devant en outre "prendre en compte la stratégie nationale" précédemment évoquée. Dans les espaces densément peuplés, ils participent prioritairement au renforcement de l’autonomie alimentaire locale et favorisent le développement de l’agriculture urbaine.
Par ailleurs, lorsqu’ils s’engagent dans la formalisation d’un PAT, "les gestionnaires des services de restauration collective favorisent la mise en œuvre de projets communs sur un périmètre géographique, agricole et économique cohérent dans l’objectif de mutualiser leurs volumes, afin d’atteindre l’objectif fixé au II de l’article L. 230-5-1. Le porteur du projet peut, le cas échéant, engager une démarche collective de certification environnementale prévue à l’article L. 611-6 pour l’ensemble des exploitations agricoles contractantes".
Un réseau national des projets alimentaires territoriaux suit le déploiement de ces projets alimentaires territoriaux, met en avant les bonnes pratiques et construit des outils méthodologiques au service des collectivités territoriales.
Enfin, au plus tard le 1er janvier 2023, l’État veille à ce que soit déployé au moins un projet alimentaire territorial par département.

  • Des collectivités mieux informées pour définir leur politique alimentaire (art. additionnel après l'article 61 bis nouveau)

"Pour la mise en œuvre de leurs actions dans le domaine de l’alimentation et sous réserve du respect du secret des affaires", les collectivités territoriales pourront désormais "se faire communiquer par les producteurs, transformateurs et distributeurs de produits alimentaires, quelle que soit leur forme juridique, les données de nature technique, économique ou socio-économique relatives à la production, à l’importation, à la transformation, à la commercialisation et à la consommation de ces produits". Les sénateurs traduisent ici une autre proposition du rapport précédemment évoqué.

Chapitre II – Développer l'agroécologie

Ce second chapitre concerne plus indirectement les collectivités territoriales – qui sont toutefois associées à l'élaboration de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation prévue à l'article 63 bis du texte.
Relevons toutefois que les sénateurs ont ajouté un article additionnel après l'article 62 interdisant aux personnes publiques d'’utiliser ou de faire utiliser des engrais de synthèse pour l’entretien des espaces relevant de leur domaine public ou privé, hors terrains à vocation agricole, au plus tard le 1er janvier 2024. Le texte prévoit au plus tard le 1er janvier 2025 l'interdiction de leur mise sur le marché, délivrance, utilisation et détention pour un usage non professionnel et au plus tard le 1er janvier 2027 de leur utilisation dans les propriétés privées, hors terrains à vocation agricole.
Ces interdictions ne s'appliqueraient toutefois pas aux équipements sportifs pour lesquels aucune solution technique alternative ne permet d’obtenir la qualité requise dans le cadre des compétitions officielles, sous conditions de la mise en place de dispositifs d’atténuation de l’impact environnemental de l’usage de ces produits, notamment de noues et bassins de rétention.

TITRES VI ET VII - PROTECTION JUDICIAIRE DE L'ENVIRONNEMENT ET  EVALUATION CLIMATIQUE ET ENVIRONNEMENTALE

Les sénateurs ont beaucoup joué de la gomme et des ciseaux en examinant en commission les dispositions des titres VI (protection judiciaire de l'environnement) et VII (évaluation climatique et environnementale) du projet de loi.

• Les sénateurs ont modifié l'article 67, sanctionnant la mise en danger de l'environnement, principalement en réduisant de dix à sept ans la durée aux termes de laquelle les atteintes à l'environnement sont considérées comme durables. Ils tirent argument de l'avis des spécialistes, qui estiment que peu de pollutions font sentir leurs effets sur une si longue période. "Même une catastrophe spectaculaire comme le naufrage du pétrolier Erika en 1999 n’a pas entraîné de dommages sur les écosystèmes au-delà de quelques années", relèvent-ils.

• Tenant compte de "l'avis sévère" du Conseil d'État, ils ont totalement réécrit l'article 68 relatif au délit général de pollution, pouvant constituer un écocide. Ils remplacent les quatre infractions différentes initialement retenues par deux articles : le premier sanctionne les atteintes à l'air, aux eaux ou aux sols non-intentionnelles, i.e. commises "en violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité" ; le second les atteintes intentionnelles.
Emblématique, le terme d'écocide, "semblant avoir été mentionné uniquement à des fins politiques, pour donner l’impression que le projet de loi répondait à la demande formulée par la Convention citoyenne à ce sujet", disparaît. Il "renvoie dans la littérature juridique à une infraction criminelle qui pourrait être reconnue à l’échelle internationale […] et paraît inapproprié et facteur de confusion en droit interne", précise la rapporteure Marta de Cidrac. Plaident en ce sens deux résolutions du Parlement européen adoptées les 19 et 20 mai derniers encourageant l'Union et ses États membres "à ouvrir la voie, au sein de la Cour pénale internationale, à de nouvelles négociations entre les parties en vue de faire reconnaître l’écocide comme crime international en vertu du Statut de Rome" (résol. P9_TA(2021)0245) et à examiner "comment l’écocide peut être reconnu dans le cadre du droit et de la diplomatie de l’Union" (résol. P9_TA(2021)0259). Les sénateurs n'ont d'ailleurs pas modifié la demande d'un rapport au gouvernement sur son action en faveur de la reconnaissance de l’écocide comme un crime pouvant être jugé par des juridictions pénales internationales introduite à l'Assemblée (article 74).
Les sénateurs ont par ailleurs renforcé la protection des sols, en ne se limitant pas à l'hypothèse d'une pollution causée par des déchets. Enfin, le délai de prescription est revu : il court toujours à compter de la découverte du dommage, mais sans pouvoir excéder douze ans révolus à compter de sa commission.

• La disposition de l'article 69 autorisant les tribunaux à ordonner aux condamnés pour mise en danger de l'environnement la restauration du milieu naturel est supprimée, dans la mesure où le délit est ici constitué sans qu'un dommage ait été causé.

• Tenant compte de la position du Conseil constitutionnel exprimée à l'occasion de l'examen de la loi dite "Sécurité globale", les sénateurs ont également retenu plusieurs amendements renforçant l'encadrement de l'usage des drones pour veiller au respect de la réglementation environnementale (article 69 bis nouveau) : une autorisation, pour un périmètre et une période donnés, sera nécessaire pour y recourir, et ce uniquement lorsque des circonstances rendent particulièrement difficile le recours à d'autres outils ou sont susceptibles d'exposer les agents à un danger significatif. La personne concernée devra en outre être avisée de ce contrôle, qui exclut toute captation du son ou reconnaissance faciale. En revanche, les sénateurs ont élargi le périmètre pouvant être contrôlé, des abords (dans la version de l'Assemblée) au site lui-même.

• Les sénateurs ont supprimé l'élargissement des cas de recours au référé pénal spécial (article 69 ter nouveau) – disposition introduite par les députés Naïma Moutchou et Cécile Untermaier suite à leur mission-flash sur le référé spécial environnemental –, relevant qu'il n'est "quasiment pas utilisé depuis sa création il y a plus de vingt-cinq ans. Ce dispositif n’a à l’évidence pas trouvé sa place, les acteurs de la protection de l’environnement ayant privilégié la voie du référé devant le juge civil".

• Dans le cadre de la lutte contre les dépôts sauvages de déchets, les sénateurs permettent aux agents des réserves naturelles de mener des missions de police de l’environnement hors du périmètre de leur réserve naturelle d’affectation et, le cas échéant, de son périmètre de protection (article 72 nouveau).

• Les sénateurs donnent au Haut Conseil pour le climat le premier rôle pour évaluer la mise en œuvre de la présente loi, alors que l'Assemblée ne lui confiait qu'un rôle d'appui de la Cour des comptes (article 76 nouveau).

• Est supprimée la création, au sein du Conseil national de la transition écologique, d'un observatoire des actions conduites par les collectivités pour mettre en œuvre la Stratégie nationale bas carbone (article 77 nouveau). Une "structure administrative supplémentaire, plus contraignante qu’utile pour les collectivités territoriales", juge Daniel Gremillet ; un "processus particulièrement lourd, sans clairement définir l’intérêt que pourrait représenter cet observatoire", et alors qu'il " est largement permis de douter de l’applicabilité de ce dispositif", estime Marta de Cidrac.

• Supprimée également, la feuille de route qui devait être établie conjointement par les parties prenantes des filières économiques, le gouvernement et des représentants des collectivités territoriales, pour chaque secteur fortement émetteur de gaz à effet de serre (article 78 nouveau). "Le pouvoir exécutif n’a nullement besoin du mandat du Parlement pour engager des échanges avec les parties prenantes des filières économiques et les représentants des collectivités territoriales – qui plus est dans la perspective de mettre au point des feuilles de route, dispositifs par nature non normatifs", souligne Marta de Cidrac.

Nouveaux articles

• Les sénateurs ont inséré un nouvel article visant à renforcer la protection judiciaire de l’environnement en Polynésie française en permettant d’y appliquer les sanctions pénales les plus dissuasives prévues par le pays.

• Afin de tenir compte des "premières limites d’application de la loi Agec", ils ont introduit un nouvel article relatif au régime de sanctions applicable aux producteurs ne respectant pas le principe de la responsabilité élargie du producteur (REP). Celui-ci prévoit d'une part que le ministre chargé de l'environnement peut ordonner le paiement d’une astreinte journalière, d'autre part d’établir ces sanctions en tenant compte de l’éco-contribution unitaire maximale déjà établie par les éco-organismes agréés sur la filière REP concernée, afin qu’il ne soit pas plus rentable pour les producteurs de s’exempter de leurs obligations en mettant sur le marché des produits qui pourraient faire l’objet d’une éco-conception négative (malus).

Rapports

• Les sénateurs ont supprimé la demande de plusieurs rapports au gouvernement, et notamment :
- celui d'évaluation des articles 67 et 68 du texte et de plusieurs dispositions de la loi "Justice environnementale", jugeant que le Parlement dispose des moyens de procéder lui-même à cette évaluation (art. 73 nouveau) ;
- celui relatif à l'opportunité de recodifier les dispositions pénales relatives à l'environnement (art. 75 nouveau). "S’il juge une telle recodification pertinente, le gouvernement peut déposer un projet de loi, dont l’étude d’impact exposera les motivations. Il n’y a donc nul besoin de demander la remise d’un rapport", précise la rapporteure Marta de Cidrac ;
- celui visant à mettre à la disposition des gestionnaires de restauration collective des modèles de rédaction de marchés publics afin de favoriser le déploiement de l’alimentation locale et biologique (article 82 nouveau), "un tel guide ayant déjà été publié par le Conseil national de la restauration collective en mars 2021".

• Le rapport prévu sur les moyens d’améliorer l’évaluation de l’impact environnemental et climatique des projets de loi (article 79 nouveau) n'est lui pas supprimé, mais enrichi : il devra également proposer "une méthodologie permettant d’établir la valeur monétaire des aménités environnementales et des services rendus par les écosystèmes présents sur le territoire national" (une question récemment évoquée par le maire de Mareau-aux-Prés dans une audition au Sénat) Sa remise est décalée d'un an (désormais au plus tard le 31 décembre 2022).

• Un nouveau rapport a également été commandé au gouvernement, sur la stratégie nationale permettant d’atteindre l’objectif de réduction de prélèvements d’eau de 10% en 5 ans et de 25% en 15 ans au niveau national issu de la seconde phase des Assises de l’eau. Ce rapport devra établir "comment l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs prendraient en compte cette stratégie de réduction des prélèvements d’eau dans leurs documents de planification et de programmation qui ont des incidences significatives sur les consommations d’eau, y compris les documents d’urbanisme".

• A en revanche été rejeté, comme irrecevable, un amendement demandant un rapport sur l’opportunité d’introduire des modalités incitatives dans le calcul de la taxe générale des activités polluantes ainsi que sur son affectation à l’économie circulaire.

 

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