PLF 2017 - Retraites : les soldes des régimes de la fonction publique sont à l'équilibre... pour l'instant

Alors que la question de l'avenir des régimes de retraite devrait sans nul doute figurer en bonne place dans le débat de la prochaine élection présidentielle - la Cour des comptes appelant pour sa part à de nouvelles réformes (voir ci-contre notre article du 7 octobre), le "jaune" budgétaire sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances (PLF) 2017, récemment rendu public, vient apporter un panorama complet de la situation des différents régimes de retraite des agents publics. Si les régimes "complets", c'est-à-dire non associés à un régime de retraite complémentaire obligatoire, sont à l'équilibre en 2015, l'évolution de la structure démographique de la fonction publique et l'augmentation du montant moyen des pensions devraient  à terme remetttre en cause cette situation.

74 milliards d'euros de prestations en 2015

"Les 5,4 millions d'agents publics, titulaires, militaires ou contractuels, qui représentent 20% de l'emploi total (privé + public), sont couverts pour le risque vieillesse par six régimes dont les dépenses se sont élevées à environ 74 milliards d'euros en 2015. Hors régime général (au sein duquel on ne peut isoler les prestations servies aux anciens agents contractuels de la fonction publique), les cinq régimes 'dédiés' aux agents publics ont versé 73,3 milliards d'euros de prestations vieillesse en 2015 à 5,7 millions de pensionnés, soit 24,1% des dépenses de l'ensemble des régimes de retraite", précise le document budgétaire.
Pour le régime des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière, qui compte 1,2 million de pensionnés, la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) a versé 17 milliards d'euros au titre des branches vieillesse et invalidité en 2015. Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (Rafp) a de son côté versé 0,3 milliard d'euros.

Les régimes "complets" à l'équilibre

Les régimes "complets" de la fonction publique affichent tous un bilan financier à l'équilibre en 2015. Ainsi le solde d'exécution du régime des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires est en excédent de 764 millions d'euros, tandis que celui des agents territoriaux et hospitaliers est bénéficiaire de 296 millions. En outre, le rapport souligne la décélération des dépenses de pensions depuis 2014 en raison d'une inflation atone : le coût global des pensions a augmenté de 1,1% en 2015 (contre +1,5% en 2014, +2,7% en 2013, +3,8% en 2012 et +4,7% en 2011).
En revanche, la progression des dépenses de pension des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers reste à un niveau jugé "élevé" par Bercy  : +3,5% en 2015 après +3,9% en 2014. Au final, tous agents publics confondus, les dépenses de pension ont progressé à un rythme plus soutenu que celui de l'inflation depuis 1990. La hausse moyenne est ainsi de 6,6% pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Un nombre de départs en baisse

Tous régimes confondus, 119.000 fonctionnaires et ouvriers d'Etat ont liquidé leur retraite en 2015, contre 121.000 en 2014. Depuis 2003, le nombre de départs annuels se situe aux alentours de 133.000 dans les trois versants de la fonction publique (81.000 dans la fonction publique de l'Etat, 52.000 pour la CNRACL), soit un niveau supérieur de 53% à celui constaté en 1990. Cette progression depuis 1990 est significative pour les fonctionnaires civils de l'État (+73%) et pour la CNRACL (+71%), tandis que le nombre de départs à la retraite des militaires est en léger repli (-7%).
Conséquence logique des réformes des retraites de 2003 et de 2010, l'âge moyen de radiation des cadres de la fonction publique continue de reculer avec quatre mois supplémentaires entre 2014 et 2015. Les âges de liquidation varient sensiblement selon la fonction publique et le statut civil, militaire ou ouvrier de l'agent (voir ci-contre notre article du 19 février).

Les pensions progressent plus vite que l'inflation

Par ailleurs, toujours en 2015, la pension mensuelle moyenne brute du stock des pensionnés s'établissait à 1.161 euros pour les fonctionnaires territoriaux, à 1.893 euros pour les fonctionnaires civils de l'Etat. Ces montants correspondent à la seule pension liquidée au titre de chacun des régimes concernés et n'intègrent pas les pensions éventuellement perçues au titre d'autres régimes pour d'autres périodes d'activité. Ils sont en très légère hausse par rapport à 2014 en raison de la très faible inflation qui a conduit à ne pas revaloriser les pensions.
"Le ralentissement, puis le gel entre 2010 et 2015 de la valeur du point d'indice ont pesé sur la progression récente, mais cet effet a pu être compensé par la refonte ou la revalorisation des grilles. La pension moyenne du flux de nouveaux pensionnés de 2015 s'étale entre 1.265 euros pour les fonctionnaires territoriaux à 2.126 euros pour les fonctionnaires de l'Etat, en raison notamment de la composition en catégories A/B/C de chaque versant de la fonction publique", précise le rapport.
Les services de Bercy ont par ailleurs évalué les effets des mesures de transfert "primes-points" prises en application du protocole "PPCR" (voir ci-contre notre article du 17 mai) sur le montant des pensions. Elles devraient ainsi, une fois parvenues à terme, en 2020, générer un gain moyen annuel de 572 euros bruts pour un agent de la fonction publique territoriale. 

Des perspectives de dégradation à long terme

Le services de Bercy rappellent en dernier lieu les conclusions du dernier rapport du comité d'orientation des retraites (COR) de juin 2015. Celui-ci souligne que  malgré les différentes réformes intervenues depuis 2003, les perspectives à long terme d'équilibre des régimes de retraites des agents publics sont négatives. Le COR estime ainsi que pour la CNRACL, les ressources égales à 17,1 milliards d'euros en 2013 (0,9% du PIB), devraient se situer entre 68 et 100 milliards d'euors (en euros courants) à l'horizon 2060 selon les scénarios et variantes.
Dans le même temps, la masse des pensions croîtrait, en raison de l'augmentation des effectifs de retraités et, dans un second temps, de la progression de la pension moyenne, passant de 15,7 milliards d'euros en 2011 à environ 33,7 milliards d'euros en 2030, pour atteindre environ 100 milliards d'euros en 2060.
Le solde technique (différence entre les cotisations encaissées et les prestations versées), excédentaire en 2013 (+1,4 milliards d'euros), se dégraderait à partir de 2015 tout au long de la période de projection en lien avec la hausse du rapport démographique. Il deviendrait négatif à partir de 2023 et se dégraderait ensuite, pour atteindre près de 18 milliards en 2060.

Laurent Terrade (avec AEF)

Les six régimes d'affiliation des agents publics

Le régime des fonctionnaires civils et des militaires de l'Etat, porté par le budget de l'Etat, compte 2,4 millions de pensionnés au 31 décembre 2015. Il a versé 51 milliards d'euros de prestations sociales au titre de la branche vieillesse en 2015 ;

Le régime des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière compte 2,2 millions de cotisants et 1,2 million de pensionnés au 31 décembre 2015. La CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) a versé 17 milliards d'euros de pensions au titre des branches vieillesse et invalidité en 2015 ;

Le régime des ouvriers d'Etat (FSPOEIE) compte 0,03 million de cotisants et 0,1 million de pensionnés au 31 décembre 2015, pour 1,9 milliard d'euros de prestations versées en 2015 ;

Le régime général assure la couverture des retraites des agents contractuels de la fonction publique (environ 1,3 million d'agents au 31 décembre 2014) ;

L'Ircantec (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques) a versé 2,8 milliards d'euros de prestations sociales en 2015 à 2 millions de pensionnés (au 31 décembre 2015) ;

Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (Rafp) a versé 0,3 milliard d'euros de prestations en 2015 aux fonctionnaires retraités (fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière), sous la forme d'une rente ou d'un versement unique en capital.