Val de Fensh : premier bilan à mi-chemin d'une démarche de mutualisation (57)

Ce n’est pas parce que la mutualisation est une bonne idée que les collectivités territoriales peuvent la mettre en place d’un claquement de doigts. Tout au contraire, il faut du temps et de la persévérance pour déterminer les services qu’il est pertinent de mutualiser, en tirer profit tant sur le plan budgétaire que sur celui de la qualité de service, et convaincre élus et agents qui trouvent chacun des raisons de s’y opposer.
La communauté d’agglomération du Val de Fensch a pu en faire l’expérience. Elle a initié sa réflexion sur la mutualisation des services juste après la parution de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010. Et ce dans un contexte a priori propice : sur les dix communes qui la composent, la moitié compte moins de 5.000 habitants. Aux yeux de son directeur général adjoint (DGA) en charge de l’administration générale, Lionel Knoll, "notamment dans les plus petites communes, certaines expertises n’existent pas, ou sont peu présentes, car les agents travaillent le plus souvent à temps partagé pour couvrir plusieurs fonctions, plus particulièrement dans le champ des services dits fonctionnels".

Démarche en trois étapes basée sur le volontariat

La démarche de matérialisation du schéma de mutualisation des services de la communauté d’agglomération s’est déroulée en trois étapes. Le diagnostic effectué avec un bureau d’études a demandé une année de travail entre 2011 et 2012. Réalisé sous la forme d’entretiens avec les maires et/ou les DGS des communes, il a permis de définir les services ‘mutualisables’. Le 20 septembre 2012, en conseil de communauté, les élus ont voté le principe de créer le schéma de mutualisation de cinq services fonctionnels et d’élaborer une méthode.
La deuxième étape a ensuite consisté à réunir un groupe de travail pour chaque projet de service à mutualiser. Ces différents groupes, constitués d’agents des communes, animés par un DGS d’une commune et un DGA de la communauté d’agglomération, ont permis d’impliquer les personnels communaux et intercommunaux, de préciser les pistes de mutualisation issues du diagnostic, et de mesurer les appétences des agents capables d’encadrer les futurs services mutualisés.
La troisième étape, celle des conventionnements, est toujours en cours. Elle consiste à établir pour chaque service mutualisé une convention à laquelle les communes adhèrent sur la base du volontariat.

Partage d’outils communs : un levier pour promouvoir la mutualisation

"Nous essayons de promouvoir la mutualisation par le partage d’outils communs, souligne le DGA de la communauté d’agglomération. Plus nous utiliserons des outils similaires plus nous serons prêts à travailler ensemble et donc à mutualiser nos services."
La convention sur la mutualisation des services en charge de la commande publique a tout d’abord pris la forme d’une convention de mise à disposition d’un progiciel de gestion des marchés. Elle réunit désormais 8 communes sur 10 qui ont convenu de travailler avec le même logiciel de sécurisation des procédures. Celle sur la création d’un bureau d’études commun en voirie et réseaux divers est en voie d’achèvement. La convention sur l’informatique a suscité beaucoup de résistances, mais elle a permis de déployer un outil commun de circulation de l’information -échanges de mails, de fichiers et de synchronisation des agendas- dans quatre collectivités. Elle devrait aussi aboutir à la création d’un réseau de fibre optique (environ 2,3 M€ d’investissement) qui bénéficiera à l’ensemble des collectivités.

Enfin, la convention relative aux ressources humaines a permis à sept communes de s’entendre sur l’expérimentation de formations intra et internes pour développer les compétences des agents et des élus.

Ces quatre conventionnements s’inspirent de la première convention qui a été expérimentée en vue réunir deux services de communication, et en cours de test jusqu’en juin 2014. Cependant, "en cas de création d’un service commun, la loi Maptam du 27 janvier 2014 impose désormais le transfert des agents communaux à la communauté (article 67). Dès lors, l’autorité de gestion se révèle être déterminante puisque les agents affectés en totalité à un service commun lui seront automatiquement transférés et non plus mis à disposition, comme c’était le cas pour notre première convention de mutualisation des services communication", constate le DGA.

Grâce à un tiers neutre, les arguments sont mieux entendus

La démarche de mutualisation n’a pas empêché l’expression de réticences. D’abord parce que la peur du changement et la défiance vis-à-vis de l’échelon supra-communal, en l’occurrence la communauté d’agglomération, sont des sentiments largement partagés.
"Chacun a une raison de redouter la mutualisation, observe le DGA. L'élu craint une perte de son pouvoir de décision, par exemple en perdant la main sur la gestion de la commande publique. Les DGS des plus grandes collectivités ont peur de voir partir leurs meilleurs éléments, tandis que ceux des petites communes qui ne disposent pas de moyens humains à mutualiser, craignent que la mutualisation coûte chère en refacturation. Enfin, les agents, qui travaillent le plus souvent en temps partagé, ne souhaitent pas forcément se spécialiser et redoutent de se retrouver dans une nouvelle équipe avec un cadre qu'ils ne connaissent pas. Pour lever ces freins, il faut rappeler sans cesse la valeur ajoutée qu’apporte la mutualisation et, dans cette perspective, se faire aider d'un conseil extérieur s’avère fort utile."

Coûts et économies : un équilibre entre le court, moyen et long termes

Ces réticences sont renforcées par les coûts à court et moyen termes qu’engendre une démarche de mutualisation. Rassembler les agents dans les mêmes locaux, harmoniser les rémunérations et les régimes indemnitaires par le haut, se doter d’outils et d’équipements communs représentent des investissements parfois conséquents.

"La mutualisation devrait davantage s’appuyer sur un projet commun"

Les avantages que procure à terme la mutualisation n’en font pas un chemin constellé de fleurs. Après quatre années d’efforts, le bilan peut paraître mitigé. Cependant, une fois les accords trouvés avec les communes, chacun s’en félicite. Mais, si c’était à refaire, le DGA de la communauté d’agglomération s’y prendrait autrement : "Je pense qu’il faut d’abord s’appuyer sur un projet et des objectifs communs, puis évaluer les moyens humains et budgétaires nécessaires et, ensuite, montrer dans quelle mesure la mutualisation est indispensable à la mise en œuvre du projet."

Victor Rainaldi pour la rubrique Expériences des sites www.mairieconseils.net et www.localtis.info