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Zéro artificialisation nette : bien nommer les choses pour ne pas ajouter au malheur des sols

Dans le cadre des assises de la biodiversité, qui viennent de se terminer ce 9 octobre à Massy (Essonne), un atelier portait sur l’objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) des sols. L'ambivalence du phénomène d'artificialisation, à la fois connu, documenté mais qui reste difficile à cerner et encore sujet à discussion, y a été mise en évidence. Sans attendre une définition stable, des collectivités se lancent et se fixent des objectifs ZAN tandis que d'autres pointent les contradictions sous-jacentes avec d'autres priorités telles que le développement des installations solaires.  

L'artificialisation n’est pas qu’affaire de terres, elle est aussi une affaire de mots. A force d’être employé – l’atteinte de l’objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) des sols, inscrit dans la loi Biodiversité de 2018, fera bientôt l’objet d’un AMI tourné vers les collectivités – le terme devient difficile à cerner. "La définition du ZAN représente au niveau national un travail de longue haleine", a confirmé Fabienne Marseille, directrice de projets au Cerema, lors d’un atelier organisé dans le cadre des assises de la biodiversité, qui se sont tenues jusqu’au 9 octobre à Massy. 

Une définition à l’épreuve de la réalité

Un observatoire a pourtant été créé : l’Observatoire national de consommation des espaces agricoles (Oncea) transformé en 2016 en Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (Oenaf). Longtemps resté une coquille à moitié vide, il contribue à éclairer ce concept de "ZAN", esquissé à l’été 2018 par Nicolas Hulot dans son plan Biodiversité. Problème, l’Oenaf ne s’attarde guère sur les sols urbanisés. "Or, au sein de l’enveloppe urbaine, il peut y avoir de la désartificialisation qui contribue à l’atteinte d’objectifs, ce n’est point à exclure sous peine d’être imprécis", poursuit-on au Cerema. 

S'enraciner dans la loi 

Un rapide coup d'œil dans le rétroviseur montre qu’il y a vingt ans s'est patiemment échafaudée une doctrine autour du triptyque éviter-réduire-compenser (séquence dite ERC). Le "ZAN" prendra-t-il autant de temps ? "On en a moins, il faut tirer cela au clair en vue de le traduire dans la loi en préparation issue des propositions de la convention citoyenne pour le climat", presse un expert. Une chose est sûre, le A de ce "ZAN" est à entendre comme une perte de la fonction naturelle d’un sol. Quant aux mesures opérationnelles contribuant à l’atteindre, elles font l’objet d’un groupe de travail national lancé il y a un an. Son but : construire une trajectoire nationale, partagée par tous. Pour la nourrir en chiffres, un observatoire déjà en ligne s’appuie sur des fichiers fonciers. 

Ne pas oublier les outre-mer

Cet observatoire fournit des données de flux d’artificialisation des sols. Sa première version livre des chiffres sur la métropole mais pas sur les territoires d’outre-mer. Une mise à jour est prévue pour les intégrer. De même, il évoluera bientôt en utilisant les données d’occupation du sol à grande échelle (OCS GE), lesquelles couvriront d’ici la fin de l’année environ 40% de la France. Mais là aussi, face aux difficultés à définir l’artificialisation, tout porte à croire que pour bien suivre celle-ci et couvrir l’ensemble des enjeux, une batterie d’indicateurs reste à créer et/ou consolider. Des zones de flou en effet persistent. Par exemple, faut-il considérer les serres de culture et les centrales photovoltaïques au sol comme des espaces artificialisés ou pas ?

L'exemple de la Loire-Atlantique

"Sans attendre une définition stable, notre département s’engage dans un objectif de sobriété foncière", presse Anne-Elisabeth Beuzit, directrice valorisation des espaces au département de la Loire-Atlantique. En 70 ans, sa population a doublé et ses surfaces artificialisées ont triplé. Dans sa dernière stratégie d'intervention, cette collectivité met en avant des actions de renaturation de sites artificialisés ou dégradés. Elle s’active à fédérer "autour de cet objectif ZAN, qui "reste peu connu". Mais aussi à chiffrer les effets des opérations d’aménagement routier - "un échangeur, c’est 5 à 7 hectares de foncier" – à identifier des parcelles à désartificialiser et à accompagner les communes et intercommunalités dans le déploiement d'actions. 

Contradictions avec le solaire

En région Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca), c’est la croissance du rythme d’installations photovoltaïques (PV), prévu par la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui crispe les acteurs locaux et attise les contradictions avec l’objectif de "ZAN". "Une centrale solaire au sol, ce n’est pas que des panneaux mais aussi de l’infrastructure, des voies d’accès, du grillage tout autour", observe Clémentine Azam du comité français de l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature). Pour créer un cadre incitatif au développement de centrales PV sur des espaces artificialisés et non dans les champs, comme cela se voit souvent, un groupe de travail de l’UICN cherche des solutions. Il préconise que les sites potentiels d’implantation soient identifiés par les collectivités très en amont, "au stade de la planification de l’aménagement des territoires". Dans les appels d’offres de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) sur les centrales solaires au sol, la notation tient compte de la "pertinence environnementale" du terrain d'implantation. Ce groupe de travail estime qu’il faut aller plus loin et mieux équilibrer le système de notation des offres.

Territorialiser les énergies renouvelables

La région Paca a posé l’an dernier un cadre pour accompagner et mieux territorialiser ce développement du PV. Elle conduit dans ce sens une expérimentation avec six collectivités. Pour Luc Petitpain, de la Dreal Paca, le calcul est vite fait : "Un gigawatt de plus en solaire au sol, c’est 1.000 hectares de foncier consommé". Ne vaut-il pas mieux continuer à en développer en toiture ? "Il y a des limites, 20% des bâtiments sont protégés au titre du code du patrimoine. Quant au potentiel de développement sur des parkings, il est à prendre avec des pincettes. Sur des plans d’eau, nous l’explorons depuis peu. Ce qui se passe aujourd’hui, c’est que nombre de porteurs de projets se retrouvent bloqués. Le solaire ne peut pas passer en force, il faut donner des clés de lecture, inciter quand il se développe au sol à bien démontrer à l’administration qu’il s’implante sur le moins mauvais site". Pour autant, la Dreal ne croit pas au miracle. Pour développer les énergies renouvelables, "il faudra quand même aller sur des espaces non artificialisés, ce qui va à l’encontre de l'objectif ZAN".