Départements - Action sociale : 25 ans de dépenses en dents de scie, au gré des réformes et des compensations...
472 euros par habitant. C'est ce que représente en moyenne aujourd'hui – ou, plus précisément, ce que représentait en 2010 – la dépense d'action sociale des départements. Une moyenne qui cache de fortes disparités, avec des dépenses variant du simple au triple selon les départements, soit une fourchette de 324 à 901 euros par habitant. Et un chiffre qui a évolué de façon exponentielle au fil des années : cette dépense n'était que de 117 euros par habitant en 1985. Elle a donc pratiquement quintuplé en 25 ans. Au niveau national, elle est ainsi passée, sur cette période, de 6,3 milliards à 29,1 milliards d'euros, pour représenter, en 2010, 47% des dépenses totales et 57% des budgets de fonctionnement des départements. Ces chiffres sont issus de l'étude "25 ans d'action sociale dans les finances départementales" que vient de publier la direction des études de Dexia-Crédit local en partenariat avec l'Assemblée des départements de France (ADF) et avec l'appui de l'Observatoire SFL-Forum. En sachant qu'une étude comparable avait déjà été réalisée il y a cinq ans (voir ci-contre notre article du 4 octobre 2007).
Ce document de 74 pages détaille dans un premier temps la situation en 2010 par grand champ d'intervention : le RSA, les personnes âgées, "l'aide à la famille et à l'enfance" (autrement dit, l'aide sociale à l'enfance), les personnes handicapées. Les nombreux chiffres fournis confirment peu ou prou ce que l'on savait déjà, puisqu'ils recoupent logiquement les chiffres 2010 que publiait par exemple il y a un an l'Observatoire nationale de l'action sociale décentralisée (voir notre article du 25 mai 2011 ci-contre). En notant toutefois que l'Odas fournit pour sa part systématiquement, non seulement la dépense brute et la dépense nette (une fois déduits les recouvrements, ce qui ramène par exemple le total de 29,1 milliards d'euros à 27,5 milliards d'euros), mais aussi la charge nette (une fois déduits les concours de l'Etat).
Des courbes bousculées par la succession des réformes
La gestion du RSA représente 8,1 milliards d'euros de dépenses brutes, soit 131 euros par habitant et 28% de l'ensemble des dépenses d'action sociale. Vient ensuite l'aide aux personnes âgées, avec 7,5 milliards, 122 euros par habitant et 26% des dépenses d'action sociale. Les départements consacrent 6,4 milliards, soit 104 euros par habitant, à l'aide sociale à l'enfance (22% du total des dépenses). Enfin, en 2010, l'aide aux personnes handicapées impliquait 6,2 milliards d'euros (100 euros par habitant, 21% des dépenses). Mais là encore, les "spécificités sociodémographiques" des territoires sont fortes : selon les départements, la répartition de ces quatre postes de dépenses diffère sensiblement. A tel point que ceux-ci n'apparaissent pas toujours dans le même ordre. Ainsi par exemple, l'aide aux personnes âgées représente entre 9% et 44% des dépenses d'aide sociale d'un département.
La dimension la plus intéressante de l'étude réside toutefois dans sa vision "historique", qui permet de confirmer combien les courbes ont évidemment été bousculées par les réformes intervenues au fil des années – et donc aussi de montrer combien les comparaisons sur de grandes périodes n'ont plus guère de sens. Ces comparaisons ne sont pertinentes que pendant la "durée de vie" d'une même prestation (à partir de 2002 pour l'APA, par exemple), et permettent alors notamment de mesurer l'évolution de la charge nette pour les départements. On saura ainsi que la part à la charge des départements dans le financement de l'APA est passée de 56% en 2002 à 70% en 2010. S'agissant de la PCH, cette part est passée de 4% en 2008 (elle était nulle en 2006 et 2007, années où la contribution de la CNSA avait même été supérieure à la dépense) à 51% en 2010, avec une estimation de 63% pour 2011.
Les disparités ont diminué
La chronologie dessinée par l'étude fait donc apparaître des "tranches de vie" de l'action sociale départementale marquées non seulement, donc, par la mise en place de nouvelles prestations, mais aussi par l'adéquation (et le dynamisme) des ressources censées les couvrir… et par la conjoncture économique.
Ainsi, après la période 1985-1989 plutôt stable de l'après-décentralisation, c'est durant la période 1990-1996 que l'on assistera au début de la montée en charge des dépenses d'action sociale, notamment du fait de la création du RMI et de recettes peu dynamiques. Entre 1997 et 2001, au contraire, "on assiste à un recul des dépenses" des départements, résume l'étude. Ceci, du fait de deux réformes, dont l'une fut une recentralisation : le remplacement de l'aide médicale départementale (AMD) par la CMU. L'autre fut la création de l'ancêtre de l'APA, à savoir la PSD, "moins coûteuse", nous dit-on, que la précédente allocation (ACTP).
Viennent ensuite les années 2002 à 2004, à la fois marquées par la création de l'APA, par le transfert de la gestion des allocations au titre du RMI… et par des recettes nouvelles (TIPP, FFAPA) "dont le dynamisme est nettement en deçà de celui des dépenses qu’elles servent à compenser". Résultat : "Un gonflement sans précédent des budgets."
Et depuis 2005, on le sait, la croissance des dépenses continue à bon rythme au gré de la création du RSA, de la loi Handicap et de la réforme de la protection de l'enfance… mais aussi, souligne l'étude, du fait du "contexte économique dégradé" et du vieillissement de la population.
On relèvera enfin que globalement, en 25 ans, les fameuses disparités entre départements, loin de se creuser, ont au contraire diminué. Et il ne s'agit plus d'un alignement vers le bas (ou du moins vers la moyenne), contrairement à ce qui avait parfois pu être constaté dans les années 90 : "Cette diminution traduit un phénomène de rattrapage des départements qui engagent les dépenses les plus faibles au titre de l'action sociale, [avec] une progression de leurs dépenses plus soutenue que la moyenne." Une donnée que d'aucuns pourront critiquer en invoquant la nécessaire maîtrise de la dépense… mais que d'autres, a contrario, mettront au crédit de la décentralisation de l'action sociale en parlant de volontarisme des départements. Les auteurs de l'étude avaient d'emblée prévenu : celle-ci n'avait "pas vocation à évaluer la nature, le contenu et l'efficacité des actions engagées par les départements".
