Localtis
Caroline Megglé pour Localtis

Démocratie participative : que reste-t-il du Grand Débat ?

Citoyenneté et services au public

Organisation territoriale, élus et institutions

De façon inédite, la démocratie participative a été en ce début d'année sous les feux des projecteurs, du fait à la fois de revendications portées par le mouvement des gilets jaunes et de la réponse apportée par le gouvernement à travers le Grand Débat national. Près de quatre mois après la clôture de cette consultation, où en est la mise en œuvre des pistes d'approfondissement de la démocratie participative présentées par le président de la République ? Et que reste-t-il plus globalement du Grand Débat et de la promesse d'un certain renouveau démocratique qui y était associée ?

Présenté comme l’une des réponses du gouvernement à la crise des gilets jaunes, le Grand Débat national s’est tenu entre janvier et mars 2019. Après une première restitution le 8 avril (voir nos articles "Édouard Philippe donne sa lecture du débat et ouvre le temps de la décision" et "Grand Débat : les attentes et propositions des Français"), le président de la République a présenté le 25 avril les réponses qu’il entendait mettre en œuvre suite à cette séquence (voir notre article "Un ‘nouvel acte de décentralisation’ et un ‘nouveau pacte territorial’"). Au programme sur le volet démocratie participative : la simplification du référendum d’initiative partagée (RIP), le renforcement du droit de pétition au niveau local, la réforme du Conseil économique, social et environnemental (Cese) et l’installation en son sein d’une convention de 150 citoyens tirés au sort chargée dans un premier temps de "redessiner toutes les mesures concrètes d’aides aux citoyens sur la transition climatique".

Trois mois plus tard, où en sont ces différents dossiers ? Et, plus généralement, que reste-t-il d’une dynamique participative qui aura marqué pendant plusieurs mois l’actualité du gouvernement, des maires et de la société dans son ensemble ? Aura-t-elle des prolongements ou ne sera-t-elle finalement qu’une parenthèse, en attendant la prochaine crise sociale ?

Réforme constitutionnelle : un report et des interrogations 

Alors que sa présentation a été reportée à une date indéterminée - d’abord au premier trimestre 2020, puis éventuellement après les sénatoriales de septembre 2020 -, le projet de loi constitutionnelle comprendrait un élargissement des possibilités de recours au référendum aux "réformes relatives aux questions de société" et un titre dédié à la "participation citoyenne", selon le journal Le Monde qui avait dévoilé le 31 mai dernier les grandes lignes du nouveau texte. Comme annoncé par le chef de l’Etat, le déclenchement du référendum d’initiative partagée (RIP) serait facilité, en ne requérant le soutien que d’un dixième des parlementaires (contre un cinquième actuellement) et un million d’électeurs (contre près de 5 millions aujourd’hui). Le RIP pourrait également être d’initiative citoyenne ou parlementaire, comme l’avait suggéré le président du Sénat (voir notre article du 21 mars 2019 "Le Sénat propose la création d’un référendum d’initiative partagée… d’initiative citoyenne"). Le nouveau dispositif ne permettrait par ailleurs pas de demander l’abrogation d’une disposition promulguée "depuis moins de trois ans", contre un an actuellement, ni "une disposition en cours de discussion au Parlement". Alors que la situation s’est présentée dans le cas du RIP s’opposant à la privatisation d’Aéroports de Paris prévue dans la loi Pacte - qui n’était pas encore définitivement adoptée quand la procédure a été enclenchée (voir ci-dessous) -, il s’agirait d’éviter ainsi que le RIP ne serve à contester la légitimité du Parlement.

Autre disposition qui figurerait dans le nouveau projet de loi : la transformation du Conseil économique, social et environnemental (Cese) en Conseil de la participation citoyenne (CPC). Dans un format réduit d’un tiers, ce conseil se verrait chargé d’organiser, à son initiative ou à celle du gouvernement, la consultation du public en organisant des conférences de citoyens tirés au sort. Il serait en outre responsable de la participation du public dans le cadre des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national, une prérogative qui revient actuellement à la Commission nationale du débat public (CNDP). Une évolution jugée problématique par des experts de la participation citoyenne et élus engagés dans ce domaine, qui ont signé une tribune sur le site de Médiapart le 26 juin dernier. "Le CPC ne présente pas les mêmes qualités de compétence, d’indépendance et de neutralité que la CNDP. Il est pieds et poings liés avec les acteurs économiques et associatifs qui le composent. Il lui reviendrait d’organiser des consultations en réponse aux demandes du gouvernement qui, dès lors, aurait la main sur son agenda", ont-ils observé. Alors que les prérogatives de la CNDP avaient été élargies en 2002 et 2016, cette évolution traduirait une "régression du droit à la participation citoyenne", en contradiction avec la séquence Gilets jaunes / Grand Débat national, soulignent-ils encore.

Convention citoyenne pour la transition écologique : un comité pour l'installer

Pendant le Grand Débat national, des assemblées citoyennes régionales avaient été organisées pour permettre à des citoyens tirés au sort de formuler des propositions. La mise en œuvre d’une convention citoyenne "permanente", sous l’égide du futur CPC, vise à systématiser cette démarche aux niveaux national et éventuellement local (voir notre article du 7 mai 2019 "Conférences de citoyens tirés au sort : des retours d'expérience du Grand Débat").

"La convention citoyenne sera composée de 150 citoyens tirés au sort, volontaires et représentatifs de la diversité de la société française. Elle aura pour mandat de définir une série de mesures concourant à l’atteinte des engagements et objectifs de la France en matière de lutte contre le changement climatique : neutralité carbone en 2050 et baisse de 40% de la consommation d’énergies fossiles d’ici 2030", peut-on lire sur le site du Cese. Installé le 2 juillet dernier par François de Rugy, alors ministre de la Transition écologique et solidaire, et Patrick Bernasconi, président du Cese, un comité de gouvernance est chargé de superviser la mise en route et le fonctionnement de cette convention citoyenne pour la transition écologique. Ce comité est co-présidé par Thierry Pech, directeur général du think-tank Terra Nova, et Laurence Tubiana, présidente et directrice exécutive de la Fondation européenne pour le climat, avec également un rapporteur et "12 personnalités qualifiées dans le domaine de l’écologie, la démocratie participative, l’économie et le social". Plus de la moitié de ces personnalités sont des conseillers du Cese et deux autres citoyens, parmi ceux qui seront tirés au sort, rejoindront le comité.

Des prestataires vont tirer au sort et contacter cet été un grand nombre de personnes ; pour les conférences régionales, 300.000 personnes avaient été tirées au sort pour aboutir in fine à la sélection de 1.300 participants. "La première réunion de la convention citoyenne devra se tenir au plus tard mi- septembre", selon le Cese. Comme pendant le Grand Débat, un collège de garants sera désigné - cette fois seulement par les présidents des trois assemblées (Assemblée nationale, Sénat, Cese) et pas par le gouvernement – pour veiller au "respect des principes d’impartialité, d’indépendance et de déontologie". "On verra si c’est vraiment une réussite, si le gouvernement transforme, dans le cadre d’un référendum, d’une loi, d’un règlement ce qui aura été proposé par cette convention citoyenne", a estimé Julien Blanchet, vice-président du Cese désigné rapporteur général de la Convention citoyenne. Cette dernière, qui vise selon lui à "avancer à la fois sur la crise démocratique et sur la crise climatique", devrait rendre ses conclusions à la fin du mois de janvier 2020.

ADP : le premier RIP peut-il vraiment décoller ?  

La crise des gilets jaunes et le Grand Débat qui l’a suivie auront permis de faire remonter une revendication forte : celle du référendum d’initiative citoyenne. Au niveau local, un dispositif similaire avait été expérimenté à Grenoble, avant d'être annulé par le tribunal administratif (le maire-adjoint de Grenoble en charge de la démocratie locale avait répondu en mars 2019 aux questions de Localtis). Si l’exécutif et le Parlement ont très vite découragé les partisans du RIC (voir notre article du 15 février 2019 "Référendum d'initiative citoyenne : les députés en commission rejettent la proposition de loi"), le chef de l’Etat s’est en revanche engagé en avril à rendre accessible l’autre outil d’interpellation que représente le référendum d’initiative partagée (RIP).

Alors que cette évolution ne semble actuellement pas prioritaire dans l’agenda du gouvernement, des députés de plusieurs bords ont trouvé dans leur opposition commune à la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP) prévue par la loi Pacte un terrain d’expérimentation du RIP dans sa forme actuelle (voir notre article du 10 avril 2019 "Privatisation d'ADP : l'opposition tente un référendum d'initiative partagée"). Soutenue par près de 250 députés et sénateurs et validée par le Conseil constitutionnel, la proposition de loi référendaire "visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris" a été soumise à la signature des citoyens le 13 juin dernier. Pour que le référendum ait lieu, le texte doit désormais réunir d’ici le 12 mars 2020 le soutien d’un dixième des électeurs, soit 4,7 millions de signatures. Au 30 juillet 2019, selon le décompte du Conseil constitutionnel, quelque 615.000 signatures, dont 597.000 validées, avaient été recueillies sur le site du ministère de l’Intérieur.

A l’antenne de Public Sénat le 23 juillet, le sénateur socialiste du Nord et ancien ministre Patrick Kanner déplorait le manque d’information sur l’existence même de cette démarche. Rien n’étant prévu à ce niveau dans le dispositif législatif, le Conseil supérieur de l’audiovisuel n’aurait en effet aucun rôle à jouer en la matière, tandis que le ministère de l’Intérieur ne semblerait pas disposer à promouvoir cette démarche d’opposition aux projets du gouvernement. Le Conseil constitutionnel publiera chaque mois un décompte des signatures recueillies.

Coût, évaluations et prolongations du Grand Débat

Selon la réponse publiée le 21 mai 2019 à une question écrite d'une députée, le Grand Débat national aurait coûté quelque 12 millions d’euros à l’Etat, dont 1,1 million pour la plateforme numérique, 1,6 million pour la communication, 2,6 millions pour l’organisation des conférences citoyennes régionales en métropole et 3,25 millions pour le traitement et l’analyse des données.

La démarche a fait l’objet d’évaluations indépendantes, notamment de la part d’un Observatoire des débats créé fin janvier 2019 par l’Institut de la concertation et de la participation citoyenne (ICPC) et le groupement d’intérêt scientifique Démocratie et participation, en lien avec le Cevipof de Sciences-Po, mais également Démocratie ouverte et Décider ensemble. Publiée en avril dernier, une synthèse de ces travaux a été intitulée "Le ‘Grand Débat national’ : un exercice inédit, une audience modérée au profil socioéconomique opposé à celui des gilets jaunes’". Portée principalement par des réseaux de gilets jaunes, la démarche alternative du "Vrai débat" se prolonge actuellement par la tenue d’assemblées citoyennes délibératives sur les thèmes du RIC, de la justice sociale et fiscale et de la "révolution environnementale" ; l’Observatoire des débats y participe, toujours dans une posture d’observation.

Quid de l’"esprit" du Grand Débat près de quatre mois après la clôture de la consultation ? D'aucuns estiment que certains signaux envoyés par le gouvernement seraient en contradiction avec la séquence de ce début d’année. Dernier exemple en date : le projet de loi Engagement et proximité prévoit notamment de rendre facultatifs les conseils de développement. "Une atteinte à la dynamique démocratique locale en contradiction avec les conclusions du Grand Débat national", a jugé le 17 juillet dans un communiqué la Coordination nationale des conseils de développement, qui dénonce "une véritable régression". Après s'être mobilisés dans le cadre du Grand Débat national, les conseils de développement appelaient le 24 juin dernier à "réussir la transition démocratique dans les intercommunalités".

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