Majeurs protégés : dix ans après, la mesure d'accompagnement social personnalisé des départements ne décolle toujours pas

La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux publie une étude sur la mesure d'accompagnement social personnalisé (Masp), qualifiée en titre de "dispositif qui peine à se développer". L'étude porte sur les résultats au 31 décembre 2017, mais la situation n'a pas dû évoluer sensiblement depuis cette date. Les conclusions de la Drees rejoignent d'ailleurs les observations du récent rapport d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur "les droits fondamentaux des majeurs protégés", présenté par Caroline Abadie, députée (Lrem) de l'Isère, et Aurélien Pradié, député (LR) du Lot (voir notre article du 23 juillet 2019).

Une "appropriation relativement faible par les conseils départementaux"

Instaurée par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et effective depuis 2009, la Masp doit offrir une alternative à des mesures plus lourdes de protection comme la curatelle ou la tutelle. L'article L.271-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit notamment que "toute personne majeure qui perçoit des prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources peut bénéficier d'une mesure d'accompagnement social personnalisé qui comporte une aide à la gestion de ses prestations sociales et un accompagnement social individualisé. Cette mesure prend la forme d'un contrat conclu entre l'intéressé et le département et repose sur des engagements réciproques". Elle vise donc plutôt les personnes en décrochage social qu'en incapacité juridique. La Masp est gérée et financée par les départements, qui peuvent en confier la mise en œuvre à des associations spécialisées.

Au 31 décembre 2017, l'étude de la Drees dénombre 11.300 personnes bénéficiant d'une Masp en métropole et dans les DOM (hors Mayotte). Après avoir plafonné à 12.000 mesures en 2014, ce chiffre diminue régulièrement, avec une baisse de 3,6% en 2017. Le recul semble même s'accélérer légèrement, puisque la baisse moyenne annuelle sur la période 2014-2017 est de 1,9%. La Drees constate donc que "la Masp ne s'est pas développée autant qu'attendu". Selon l'étude, plusieurs éléments peuvent expliquer ce décollage très laborieux : une "appropriation relativement faible par les conseils départementaux", une articulation complexe entre différentes mesures sociales, budgétaires et judiciaires de protection des majeurs vulnérables, le coût de la mesure ou encore "la réticence des bénéficiaires potentiels à la contractualisation, parfois assez exigeante".

Des écarts du simple au décuple entre territoires

Comme souvent en matière d'aide sociale départementale, l'étude relève aussi de fortes disparités selon les territoires. Si la moyenne nationale est de 27 Masp pour 100.000 personnes majeures, elle varie en effet du simple au décuple selon les départements. Trois départements (Yvelines, Guadeloupe et La Réunion) n'ont d'ailleurs pas mis de Masp en œuvre en 2017. Pour la Drees, "ces disparités peuvent en partie s'expliquer par la distribution des allocataires de minima sociaux selon les départements, mais elles traduisent également différents degrés d'appropriation du dispositif".

La Masp comprend trois niveaux selon les situations. Le premier consiste en un accompagnement social et budgétaire de la personne concernée (43% des mesures). Le second inclut la gestion, par le service qui exerce la mesure (département ou prestataire), des prestations sociales perçues par l'adulte (56% des mesures). Le troisième est mis en place si le majeur refuse ou ne respecte pas le contrat et qu'il n'a pas payé son loyer depuis au moins deux mois, les prestations logement étant alors versées directement au bailleur (1%). Dans l'ensemble, les départements adoptent plus fréquemment une gestion interne de la Masp 1 et délèguent celle des Masp 2 et 3 à un prestataire (généralement une association, mais parfois aussi un CCAS ou un EPCI).

Quel profil pour les bénéficiaires ?

L'étude montre que les raisons du recours à une Masp sont conformes aux objectifs de la mesure : 57% tiennent à des impayés de logement (loyers, eau, fluides, assurance habitation...) et 29% résultent de difficultés liées à la santé (accès aux soins, frais de santé, mutuelle). Sans surprise, les principales prestations concernées par une Masp sont le RSA (présent dans 31% des mesures), les aides personnelles au logement (29%), les prestations familiales (25%) et l'AAH (23%). En revanche, seules 1% des Masp font suite à une mesure judiciaire de protection, ce qui était pourtant un cas de figure envisagé par la loi de 2007.

En termes de profils, 80% des bénéficiaires d'une Masp ont entre 30 et 59 ans, ce qui coïncide avec la tranche d'âge des bénéficiaires du RSA. Un quart des ménages bénéficiaires ont un revenu inférieur à 700 euros par mois, tandis que la moitié ont un revenu compris entre 700 et 1.200 euros. Par ailleurs, les personnes vivant seules avec au moins un enfant à charge représentent 33% des bénéficiaires, alors qu'elles ne constituent que 6% de l'ensemble des ménages français.

Enfin, la durée moyenne des Masp terminées en 2017 est de 17 mois. Toutefois, 18% des mesures ont duré moins de six mois et 38% de six mois à un an. Près d'un tiers (28%) des Masp terminées en 2017 s'explique par un retour à l'autonomie. Les autres motifs principaux sont les ouvertures ou orientations vers d'autres dispositifs d'accompagnement et/ou de protection comme la tutelle et curatelle (21%) – ce qui "confirme que la Masp est un préalable à ces mesures" – et le non-respect des termes du contrat (18%).