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Majeurs protégés : douze ans après, les départements gèrent moins de 12.000 Masp

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Jean-Noël Escudié / P2C pour Localtis
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Social

Santé, médico-social, vieillissement

Citoyenneté et services au public

France

Un rapport d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale soulève, malgré les mesures apportées par la loi du 5 mars 2007, des interrogations quant aux droits et à la protection des majeurs protégés et quant à la faiblesse du recours aux mesures alternatives (telles que l'accompagnement social personnalisé 'Masp') par rapport aux mesures de protection judiciaire.  730.000 personnes étaient concernées en 2017 par une mesure de protection juridique.

Un rapport d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale se penche sur "Les droits fondamentaux des majeurs protégés". Présenté par Caroline Abadie, députée (LREM) de l'Isère, et Aurélien Pradié, député (LR) du Lot, ce rapport intervient quatre mois après la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui a introduit plusieurs mesures importantes en faveur des majeurs protégés : personnes sous sauvegarde de justice, tutelle ou curatelle (voir notre article ci-dessous du 1er avril 2019). Il dresse néanmoins un bilan mitigé de la situation en la matière.

Des "interrogations" sur la protection des droits des majeurs protégés

L'enjeu est de taille, puisque le rapport rappelle qu'environ 730.000 personnes faisaient l'objet, en 2017, d'une mesure de protection juridique, dont environ 54% de mesures de tutelles et 43% de mesures de curatelles (dont l'essentiel des curatelles renforcées). Le texte fondateur en la matière reste la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs. Si ce texte a constitué un apport considérable par rapport aux dérives du système précédent remontant à 1968, le rapport estime néanmoins que "malgré le cadre ambitieux de la loi du 5 mars 2007, la protection des droits fondamentaux des majeurs protégés fait l'objet d'interrogations".

Le rapport formule donc un ensemble de mesures, dont les principales visent à limiter le recours aux mesures de protection judiciaire, au bénéfice de mesures favorisant l'autonomie. La loi du 5 mars 2007 a instauré en effet deux mesures à ce titre : le mandat de protection future (à ne pas confondre avec les directives anticipées dont il est beaucoup question autour de l'affaire Lambert) et la mesure d'accompagnement social personnalisé (Masp), mise en œuvre par les départements. Ces mesures alternatives ont été complétées en 2015 par l'instauration de l'habilitation familiale qui permet, sous le contrôle d'un juge, de mieux reconnaître le rôle de la famille du majeur vulnérable, dans un cadre plus souple que celui des mesures de protection judiciaire.

Masp 1, Masp 2, Masp 3, MAJ...

Pour sa part, la Masp "peut bénéficier à tout majeur percevant des prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'il éprouve à gérer ses ressources". Sa mise en œuvre repose sur la conclusion d'un contrat entre le majeur et le département, prévoyant des actions en faveur de son insertion sociale, ainsi que le rétablissement des conditions d'une gestion autonome des prestations sociales (Masp 1). Le majeur peut aussi autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu'il perçoit, en les affectant en priorité au paiement de son loyer (Masp 2). Enfin, une procédure contraignante est prévue pour permettre le paiement du loyer, en cas de refus du majeur de signer le contrat ou de non-respect de ses obligations (Masp 3).

Si la Masp ne permet pas au majeur de surmonter ses difficultés, le président du conseil départemental peut alors saisir le procureur de la République, après lui avoir transmis une évaluation de la situation de la personne. Il appartient ensuite à ce dernier d'apprécier l'opportunité de saisir le juge des tutelles en vue de l'ouverture d'une mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) ou d'une mesure de protection.

Douze ans après l'instauration de ces dispositions, le rapport pointe "la faiblesse persistante du recours aux mesures alternatives prévues par la loi de 2007, qui peut s'expliquer par leur périmètre restreint, leur encadrement insuffisant et leur méconnaissance".

Un bilan assez modeste et des freins persistants

Le bilan de la Masp apparaît notamment assez modeste. En 2016, seules 11.185 Masp étaient en cours, dont 5.072 Masp 1, 6.034 Masp 2 et 79 Masp 3. Et ce nombre total reste globalement stable depuis plusieurs années, malgré des variations d'une année sur l'autre. Selon la Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR), "ces mesures sont d'évidence insuffisamment utilisées, sans doute en raison de leur définition trop étroite puisque les mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp) ne concernent que les personnes percevant des prestations sociales et connaissant des difficultés budgétaires de nature à compromettre 'gravement' leur santé ou leur sécurité. Les mesures d'accompagnement judiciaire (MAJ) ne peuvent être mises en œuvre qu'en cas d'échec d'une Masp et supposent, là encore, la perception de prestations sociales".

Les rapporteurs jugent également que la déclinaison des Masp en trois catégories distinctes selon le degré d'accompagnement nécessaire "complexifie le travail d'élaboration et de suivi de la mesure et restreint la souplesse nécessaire à l'adaptation de la mesure dans le temps". Ils préconisent donc d'instaurer une mesure unique d'assistance administrative visant à accompagner les majeurs ayant de faibles ressources et rencontrant des difficultés dans la gestion de celles-ci. Au passage, les rapporteurs relèvent aussi, au titre de frein au développement de ces dispositifs, que "ces mesures ont un coût, certes faible, mais qui est supporté par les départements sans compensation depuis leur instauration en 2007".

Pour une véritable politique publique des personnes vulnérables

Pour le reste – qui intéresse moins directement les collectivités territoriales –, le rapport insiste notamment sur la nécessité de mieux garantir le respect des droits fondamentaux des majeurs vulnérables en amont de la mesure, qui constitue souvent une sorte de "zone grise". Cette question des droits fondamentaux devrait aussi être placée "au cœur de la mesure", une fois celle-ci prise.

Les rapporteurs appellent aussi à la mise en œuvre d'"une véritable politique publique pour prendre en compte la problématique des personnes vulnérables", notamment en assurant une meilleure coordination entre les acteurs et en modernisant le suivi de la mise en œuvre des mesures.

A noter : un décret du 22 juillet 2019 "portant diverses dispositions de coordination de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice" apporte plusieurs aménagements au dispositif, comme la suppression du terme "incapable" qui figurait encore dans certains textes. Il adapte également les procédures de protection juridique des majeurs, en introduisant une procédure unique devant le juge des tutelles, lui permettant ainsi de prononcer une mesure de protection judiciaire ou une habilitation familiale et de rendre pleinement effectif le principe de subsidiarité.

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