Finances : les collectivités les plus grandes sont les plus touchées par la crise

Après le député (LREM) Jean-René Cazeneuve à la fin de juillet dernier, c'est au tour de la Cour des comptes de dresser les conséquences de la crise du Covid-19 sur les finances locales en 2020 et de se prêter à un exercice de prospective. Elle souligne que l'épidémie aura une incidence inégale, non seulement entre les différents niveaux de collectivités territoriales, mais aussi entre les collectivités de mêmes strates. Les collectivités les plus grandes (villes, intercommunalités, départements) sont significativement plus affectées. L'institution s'interroge sur la capacité du bloc communal et des départements à participer véritablement à la reprise de l'activité.

La Cour des comptes avait établi, début juillet, le bilan des finances locales à la fin de l'année 2019 (voir notre article du 6 juillet 2020). Il s'agissait du premier fascicule du rapport annuel sur les finances publiques locales. Le deuxième fascicule que le premier président, Pierre Moscovici, a présenté à la presse ce 15 décembre dresse le panorama des finances locales pour l'année 2020 (un troisième fascicule a également été publié ce mardi, consacré aux métropoles - voir notre article de ce jour). La Rue Cambon s'appuie notamment sur une enquête auprès des grandes collectivités et intercommunalités, qui a obtenu 241 réponses.

Ces collectivités s'attendent à une baisse moyenne de leur épargne brute – c'est-à-dire le surplus de recettes de fonctionnement qui sert à rembourser les emprunts et investir – de près d'un tiers en 2020. En 2021, celle-ci reprendrait un peu de vigueur et remonterait de près de 10%, pour être stable en 2022.

Cette évolution résulterait d'une réduction des recettes dès 2020, sous l'effet d'une amputation notamment du produit des droits de mutation (- 20% selon les réponses à l'enquête, mais ce scénario ne semble pas se vérifier). Aussi bien les projections formulées par les communes et leurs groupements que les dernières données sur l'exécution des budgets montrent par ailleurs que les produits des prestations de services sont très affectés : ils sont en baisse de 40% pour les communes et de 31% pour les EPCI. Les droits de place subissent une réduction dans des proportions identiques, à la fois du fait du confinement et des exonérations consenties.

Plongeon de la CVAE en 2021

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui représentait l'an dernier une recette de 5,66 milliards d'euros pour le bloc communal (à 89% au profit des EPCI) devrait progresser de 4,8% en 2020. Mais elle est annoncée en chute de 8% pour 2021. La Cour des comptes s'appuie là sur "les dernières estimations des services fiscaux" (octobre 2020). On notera que le chiffre n'est pas du tout concordant avec la contraction de 2,2% en moyenne (par rapport aux recettes versées aux collectivités en 2020) que la direction générale des finances publiques a dévoilée récemment aux associations d'élus locaux, sur la base de données au 30 septembre 2020 (voir notre article du 27 novembre 2020).

S'agissant de l'évolution des recettes des grands équipements, les villes les plus importantes sont les plus pessimistes. Par exemple, la ville de Lyon s'attend à une baisse de 43% de ses recettes d’équipements sportifs et de 38% de ses équipements culturels. Lorsque les équipements sont gérés sous la forme de services publics industriels et commerciaux (centre des congrès par exemple), les communes et EPCI enregistrent aussi des pertes significatives. La Cour en déduit que les recettes des collectivités "supportant des charges de centralité" sont plus sensibles à la crise.

Les communes touristiques font également partie des collectivités sinistrées (avec une baisse de la taxe de séjour de l'ordre de 15% selon l'exécution budgétaire). Du côté des autorités organisatrices de la mobilité, on ne s'attend pas non plus à un bon bilan 2020. Les recettes du versement mobilité sont attendues en baisse de 11,8%. Quant aux recettes tarifaires, elles plongeraient d'un tiers.

La Cour des comptes pointe par ailleurs un risque de "contraction des participations et subventions reçues par les collectivités".

Covid-19 : des dépenses plus fortes dans les grandes villes

Le dispositif de garantie de recettes mis en place par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 atténuera la baisse du produit de la taxe de séjour mais, globalement, "ne corrigera que partiellement les disparités au sein du bloc communal", estiment les magistrats.

Du côté des dépenses, la mobilisation "importante" des collectivités "dès le début de la crise sanitaire" (achat d'équipements de protection, maintien des subventions aux associations, etc.) a eu un coût, que la Cour estime toutefois globalement limité. En se fondant sur son enquête, elle évalue l'augmentation des dépenses de fonctionnement de l’ensemble du bloc communal à 3,5 milliards d'euros (+ 1,6 milliard pour les EPCI et + 1,9 milliard pour les communes) en 2020. Mais en sachant que les "très grandes villes ou agglomérations" devraient payer une facture sensiblement supérieure, en moyenne, que l'ensemble des collectivités. Les situations du bloc communal devraient être "encore plus contrastées qu'avant la crise", soulignent les magistrats.

Mauvaise, la conjoncture accroît la baisse des dépenses du bloc communal en matière d'investissement, laquelle est traditionnellement observée en début de mandat. "Le 30 septembre, les dépenses d’investissement étaient inférieures de 18% pour les communes et de 13% pour les EPCI à leur niveau à la même date en 2019", indique la Cour. Pour maintenir la dépense d'équipement, ou simplement pour pallier la baisse de leur épargne brute, certaines collectivités envisagent d'emprunter davantage (un tiers des communes et la moitié des EPCI interrogés par la Cour). 

Investissement régional en hausse

Du côté des départements, ce sont les plus peuplés qui sont généralement les plus affectés par la crise, du fait de leur dépendance budgétaire plus grande aux recettes des DMTO. Mais la baisse de celles-ci serait en 2020 plus faible que prévu : sur les 9 premiers mois de l'année, le recul serait de 7,2% par rapport à la même période de 2019. Les dépenses de RSA des départements seraient en progression. Mais là encore, au 30 septembre, il ne s'agissait pas d'une explosion (+ 2,2% par rapport à la même date en 2019). À la fin de l'année, l'évolution pourrait toutefois être sensiblement supérieure. "Les possibilités de contribution des départements au plan de relance apparaissent plus qu’incertaines", estime la Cour. Qui remarque cependant que les départements prévoient une augmentation de leurs dépenses d’équipement. Globalement peu endettés, ils recourraient à des emprunts pour financer celles-ci.

Les régions auraient la même stratégie : elles emprunteraient 1 milliard d'euros supplémentaires pour financer une augmentation en 2020 de leurs investissements de 1,6 milliard d'euros. Mais ce recours à l'endettement serait "soutenable". La Cour note que dès l'année prochaine, les principales recettes des régions devraient croître à nouveau. Prévue par l'accord du 30 juillet dernier signé avec l'État, la suppression de la part régionale de la CVAE en 2021 et sa compensation par une fraction de TVA (égale en 2021 au montant de CVAE perçu par les régions en 2020) est une mesure "favorable aux régions". Celles-ci ne subissent pas le fort recul des recettes de CVAE attendu en 2021. Au total, les régions pourraient "sortir de la crise sanitaire renforcées structurellement".

En conclusion, la Cour encourage le gouvernement à fixer "un nouveau cap" et "un cadre renouvelé" pour les finances locales. Elle l'appelle donc à définir dans la prochaine loi de programmation des finances publiques le dispositif qui succédera aux "contrats de Cahors", lesquels limitaient les dépenses de fonctionnement des grandes collectivités.

 

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