Fonds de relance européen : tout reste à faire

Le 23 avril, le Conseil européen a fait sien l'accord conclu par l'Eurogroupe le 9 avril 2020 actant 540 milliards d'euros de mesures (voir notre article), en demandant qu'il soit opérationnel au 1^er juin 2020, ainsi que la feuille de route de sortie du confinement (voir notre article).

La nouvelle piste du CFP modifié

"Ce paquet Eurogroupe, pour être pleinement efficace, dépend de notre capacité à avoir un fonds européen de relance, un vrai outil de solidarité financière pour la reprise", a toutefois indiqué la secrétaire d'État Amélie de Montchalin, auditionnée à l'Assemblée nationale ce 27 avril 2020. 
Or, comme l'Eurogroupe, le Conseil n'est – sans surprise – pas parvenu à un accord sur les modalités de ce fonds, dont le principe semble néanmoins acquis : "C'est une idée qui a fait consensus. C'est une vraie avancée qu'il faut valoriser", a ainsi souligné la secrétaire d'État. 
À dire vrai, les chances de voir les 27 y parvenir étaient nulles. Ce qui avait d'ailleurs conduit les présidents du Conseil européen et de la Commission européenne à proposer, dans une autre feuille de route formellement adressée le 21 avril dernier, une esquisse de nouvelle solution pour sortir de l'impasse sur les "corona bonds" : celle d'un plan de relance adossé au budget pluriannuel. Une solution déjà évoquée par Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, début avril (voir notre article).

C'est cette piste que le Conseil a donc décidé d'explorer, en demandant officiellement à la Commission de "présenter d'urgence" – la date du 6 mai est avancée – une proposition, "clarifiant le lien avec le budget pluri-annuel", ce dernier devant "en tout état de cause être adapté pour faire face à la crise actuelle et à ses conséquences".

Pour la présidente de la Commission, il n'y a en effet "qu'un seul instrument" qui permette de relever le défi : "le budget européen, en lien avec le fonds de relance". Si elle a convenu que le budget est "mis à l'épreuve", comme en témoigne l'impossibilité jusqu'ici de parvenir à un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 (voir notre article), elle rappelle qu'il est en soi "conçu pour l'investissement, la cohésion et la convergence".

Accroître la puissance de feu du CFP

Le nouveau CFP qui devrait être présenté différera plus que sensiblement de celui qui était jusqu'ici débattu (pour rappel, les propositions de la Commission avaient été mises sur la table en mai... 2018). Emmanuel Macron s'est ainsi prononcé, à la sortie de la réunion, pour "un changement complet des capacités budgétaires européennes. Le budget, autour d'un point du PNB européen aujourd'hui, n'est plus à la bonne taille". "Nous devrons accroître sa puissance de feu", a de son côté prévenu Ursula von der Leyen, qui a d'ores et déjà indiqué qu'elle proposerait d'augmenter la "marge de manœuvre" – cet "espace entre le plafond existant du CFP et le plafond des ressources propres*". Dit autrement, la différence entre l'appel aux contributions nationales budgétées et le maximum que l'Union pourrait en théorie demander. Elle estime pour l'heure nécessaire de porter ce dernier à environ 2% du revenu national brut de l'UE pendant deux ou trois ans, contre 1,2% actuellement (la Commission proposait dans sa proposition de mai 2018 de CFP 2021-2027 de le porter à 1,29%).

Un emprunt de la Commission

En outre, "grâce à la garantie légale des États membres", la Commission européenne – invitée par le Conseil à explorer des "instruments financiers innovants" – devrait lever des fonds (le nombre de 320 milliards est avancé), qui seraient ensuite réorientés vers les États membres par l'intermédiaire du budget européen et du fonds de relance, mais concentrés sur un certain nombre de programmes (voir infra). Cet emprunt se ferait sur le fondement de l'article 122 TFUE – promu par Angela Merkel – qui dispose : "dans un esprit de solidarité", "lorsqu'un État membre connaît des difficultés […] causées par des catastrophes naturelles ou des événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil […], peut [lui] accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union".

Plusieurs questions cruciales en suspens

Le montant du fonds de relance d'abord. Bruno Le Maire a évoqué 1.000 milliards d'euros, l'Espagne 1.500, soit 10% du budget 2019 de l'UE. Une note interne de la Commission avancerait même 2.000 milliards, selon Politico.

Ses modalités de remboursement, ensuite, qui cristallisent le débat. Car, souligne Emmanuel Macron, "ce n'est pas tant la question d'un endettement commun que la question de savoir s'ils [les fonds empruntés] servent à financer des prêts ou des transferts réels". Amélie de Montchalin décrypte : tout dépend "comment l'argent levé va être remboursé : plus vous irez sur des mécanismes horizontaux, et plus ce sera effectivement un transfert ; plus vous allez sur des contributions nationales […], plus vous serez dans un système où chaque pays remboursera en fonction de ce qu'il a reçu", et ce sera un prêt. La secrétaire détaillant différentes modalités possibles de remboursement : "par le budget européen, et donc la clé de répartition est la capacité contributive de chaque État ; une autre clef de répartition, ça peut être le PIB ; par une ressource propre nouvelle ; une portion d'impôt national que chacun verse".

Pour le président français, la position est claire : "si l'Europe s'endette pour faire des prêts à d'autres pays, ce n'est pas à la hauteur de la [question] parce que ces prêts viendront s'ajouter aux dettes que ces pays ont déjà". Et en la matière, la situation française n'est malheureusement guère reluisante (voir encadré). Comme Amélie de Montchalin l'a résumé, la France plaide donc pour un fonds "identifié comme tel, d'un volume d'environ 1.000 milliards d'euros […], sur des maturités longues, 15 ans, 20 ans […] pour que l'effort de remboursement soit amorti dans le temps, permettant d'assurer des vrais transferts […], marquant une vraie solidarité dans le remboursement, et qui soit un soutien plein et entier à l'unité du marché intérieur […], en cohérence avec le pacte vert et l'agenda numérique".

Reste que Pays-Bas et Allemagne sont opposés à toute autre solution que des prêts remboursables. Pour l'heure, Ursula von der Leyen a pris grand soin de ne pas dévoiler toutes ses cartes : "Il est nécessaire de trouver le bon équilibre entre les subventions et les prêts", a-t-elle simplement déclaré, sibylline.

Ses modalités de mise en œuvre également. La présidente de la Commission a tracé la route à suivre : d'abord "réparer les dégâts de la crise", puis "générer de la croissance, renforcer la résilience de nos économies et les guider sur la voie des transitions vertes et numériques d'une manière équitable". Sur ce dernier point, la difficulté est double, comme l'a souligné Ursula von der Leyen : d'une part, si le PIB chutera partout, tous les pays ne seront pas affectés avec la même intensité ; d'autre part, "l'impact budgétaire diffère considérablement, certains États membres étant en mesure d'apporter un soutien plus direct à leur économie que d'autres". La présidente a relevé que les 1,8 milliard d'aides d'État accordées jusqu'à ce jour recouvrent des situations très différentes, avec des effets "massifs" sur l'intégrité et la cohésion du marché. "Nous devons contre-balancer cela", a-t-elle prévenu.

L'objectif est donc de déterminer les mesures devant être prises à l'échelle européenne "afin d'éviter que des mesures nationales amènent à de trop grandes différences entre États membres et que le marché intérieur ne fonctionne plus", pour reprendre les mots d'Amélie de Montchalin. C'est ce même risque de "mise en danger tout à la fois de la cohérence de la zone euro mais aussi de l'unité du marché unique" pointé par Emmanuel Macron qui justifie d'ailleurs aussi le fonds de relance afin d'éviter des "réponses asymétriques", Emmanuel Macron rappelant que "les garanties apportées par des États dont la signature est très préservée ne sont pas de même nature pour leurs entreprises que celle apportée par des États plus fragilisés".

D'où l'urgence de mettre le fonds sur pied, comme l'a souligné l'eurodéputé Roberts Z?le, soulignant que si le fonds "mettait du temps à être en place, les fonds de soutien nationaux, pour la plupart mis en place très rapidement, augmenteraient les disparités dans le marché unique".

Les bénéficiaires, enfin. En conférence de presse, Ursula von der Leyen a détaillé ses quatre priorités : principalement, un soutien financier accru à l’investissement et aux réformes dans les États membres et la cohésion ; davantage d'investissements dans les nouvelles politiques – Green Deal, transition numérique et "autonomie stratégique" (entendre politique industrielle, soutien aux PME et starts-up) ; l'amélioration des outils communs de réponse aux crises ; enfin, le soutien au "voisinage et aux partenaires". Contrairement à la feuille de route, elle n'a fait aucune mention de la politique agricole commune, déjà mise à mal. Il est à craindre que les politiques classiques ne soient les principales victimes de cet aggiornamento. Le Premier ministre hollandais l'a d'ailleurs clairement sous-entendu : "si des subventions directes sont nécessaires, la Commission devrait réfléchir à la manière de réaffecter les fonds de certains programmes".

* Principalement composées des ressources propres traditionnelles (droits de douane, cotisations sur le sucre), des ressources fondées sur la TVA (taux appliqué à l'assiette TVA de chaque État membre) et des ressources fondées sur le revenu national brut des États membres (en fonction d'un taux uniforme ajusté chaque année pour équilibrer les recettes et les dépenses). Pour mémoire, le "principe d'équilibre" du règlement financier impose que recettes et dépenses de l'UE soient toujours à l'équilibre, l'Union ne pouvant en outre se financer par l'émission de dette.