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Cour des comptes - La restauration scolaire, un service coûteux et mal maîtrisé par les collectivités

Avec 720 millions de repas servis en 2017, la restauration collective est un poste conséquent dans les finances des collectivités du bloc local. Un poste que celles-ci “appréhendent mal”. Principalement gérée en direct, la restauration peut-être confiée à un prestataire mais le contrat est “souvent défavorable”. Les collectivités subissent aussi un taux élevé d’impayés (6,4%). C'est ce que constate la Cour des comptes dans son rapport annuel public, consacrant un focus aux "services communaux de la restauration collective".

Pour contribuer à la rédaction de ce volet sur la restauration collective du rapport annuel de la Cour des comptes, publié ce 25 février, douze chambres régionales des comptes ont scruté la gestion de la restauration collective de 80 communes et établissements publics locaux, représentant 3,9 millions d'habitants et 28,8 millions de repas fournis en 2017.
La conclusion en est que la restauration scolaire coûte cher aux communes françaises, qu'elle soit gérée en direct ou confiée à un prestataire via un "contrat souvent défavorable". La Cour des comptes évalue les charges de fonctionnement des collectivités à 5,3 milliards d'euros en 2018. Ces charges de fonctionnement concernent pour 85% le secteur scolaire, périscolaire et extrascolaire. Constituées aux deux-tiers de dépenses de personnels, elles représentent en moyenne 5,5% des budgets principaux de ces collectivités et 7,6% de ceux des seules communes. Elles ont progressé de 7,2% entre 2013 et 2017 mais sont moins dynamiques depuis, en raison notamment du retour à la semaine scolaire de quatre jours. 

Quatre géants captent 75% du chiffre d'affaires du secteur

La régie directe est le mode de gestion le plus répandu, représentant 59% des repas servis en 2016. La Cour a pu évaluer qu'elle s'avère coûteuse en investissements, normes et réglementation, recouvrement des recettes - avec un taux moyen d'impayés atteignant 6,4% pour les collectivités évaluées.  Pour maîtriser les coûts et lutter contre le gaspillage, certaines collectivités ont mis en place des dispositifs de majoration du tarif pour réservation tardive ou de prépaiement des prestations, qui se révèlent assez concluants, relève toutefois la Cour. 

D'autres ont fait le choix de déléguer ce service au privé. Mais les contrats sont alors "fréquemment déséquilibrés" en faveur des quatre géants qui captent 75% du chiffre d'affaires du secteur, juge la Cour. Qui plus est, les collectivités y perdent la maîtrise du processus de production de repas, tout en assumant les pertes liées aux impayés et la majeure partie du risque d'exploitation.

En termes de gestion des ressources humaines, les choses sont tout aussi délicates. Les collectivités sont souvent contraintes de recruter des personnels peu qualifiés dans la mesure où les métiers de la restauration collective sont peu attractifs. En 2012, sur les quelque 54.500 agents employés par le bloc communal pour la production des repas, 95% relevaient de la catégorie C. L’absentéisme représentait par exemple en 2017 4,4% de la masse salariale du syndicat intercommunal pour la restauration collective (Siresco), syndicat regroupant 19 communes d'Ile-de-France et de l'Oise.  Sachant qu'"environ 40% des agents sont employés à temps non complet (soit deux fois plus que dans le reste de la fonction publique territoriale), la gestion du temps de travail est assez complexe. 

"Rarement l'objet d'une évaluation financière consolidée"

Étonnamment, "malgré son coût élevé et variable d'une collectivité à l'autre", la restauration collective ne fait que "rarement l'objet d'une évaluation financière consolidée", note la Cour. En 2017, sur l’ensemble des collectivités contrôlées par les chambres, la Cour informait que le coût moyen brut par repas produit, livré et servi s’établissait à 7,33 euros.
Faute de "vision globale", les collectivités "concentrent souvent leurs efforts d'économie sur les achats de matières premières ou de repas dont les coûts sont les plus aisément mesurables même s'ils ne contribuent en moyenne qu'à 23% du prix de revient total".
Des marges de manœuvre existeraient bien à travers la mutualisation des achats de denrées alimentaires et de repas, suggère la Cour, en citant quelques exemples. Mais elles ne seraient accessibles qu'au prix  d'“efforts accrus" pour permettre "notamment de financer la transition vers des produits de qualité”. 

Des indicateurs nationaux à élaborer 

Les choix de mode de gestion, parfois "à l'efficience contestable", semblent rarement remis en cause, regrette la Cour. L'an dernier, seuls 8% des gestionnaires de communes et EPCI de plus de 30.000 habitants s'interrogeaient sur une modification. De même, rares sont les collectivités "à procéder régulièrement à des enquêtes de satisfaction, malgré la loi du 30 octobre 2018 venue renforcer leurs obligations en la matière en imposant aux gestionnaires des services de restauration scolaire et de la petite enfance d’informer et de consulter régulièrement les usagers sur le respect de la qualité alimentaire et nutritionnelle des repas servis".

Enfin, les tarifs adaptés aux publics défavorisés ne sont pas synonymes d'"accès égal à la cantine" : le taux de fréquentation par les élèves des écoles primaires des zones d'éducation prioritaire est inférieur de 10 à 15 points à celui des élèves des autres écoles, malgré des tarifs sociaux quasi systématiques.

La Cour préconise enfin d'élaborer des "indicateurs nationaux synthétiques" pour évaluer l'atteinte des objectifs de la loi alimentation ("Egalim") visant 50% de "produits bio, de qualité et durables" dans les cantines d'ici à 2022.

Circuits courts, développement durable et approvisionnement local dans les règles de la commande publique

De nombreuses collectivités affichent la volonté de s’approvisionner davantage auprès de producteurs locaux mais que dit le cadre légal applicable aux achats publics de denrées alimentaires qui a évolué au cours des dernières années ? Depuis le décret du 25 août 2011, les acheteurs publics peuvent valoriser, parmi les critères de sélection des offres, l’approvisionnement en circuits courts, défini comme la vente avec au plus un intermédiaire entre le producteur et le consommateur. La réforme des règles de l’achat public d’avril 2016 a quant à elle introduit la possibilité pour les acheteurs de prendre en compte le coût du cycle de vie, incluant notamment les externalités environnementales.
Ces dispositifs ne permettent pas d’introduire des critères de sélection fondés sur l’implantation géographique des candidats, à proprement parler. La notion de "circuit court" est en effet indépendante de la distance séparant le producteur du consommateur. La prise en compte du cycle de vie suppose le calcul effectif de son coût et ne peut simplement servir à favoriser les candidats implantés localement. Des critères de choix fondés sur la localisation géographique seraient contraires aux principes de liberté et d’égalité d’accès aux marchés publics, notamment inscrits dans le droit européen de la commande publique.
Encourager l’approvisionnement auprès de fournisseurs locaux suppose donc de passer les marchés de telle sorte que ces derniers soient à même d’y répondre. En particulier, un découpage en lots précis les rend plus accessibles à des exploitations de petite taille. Cette démarche peut être facilitée par la consultation du milieu économique concerné ou la réalisation d’études de marché préalablement à l’élaboration du cahier des charges. 

 

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