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Projet de loi Egalité et Citoyenneté - Plec, titre II : Comment ne pas mettre tous les pauvres dans les mêmes quartiers

Publié le
par
Valérie Liquet
dans

Citoyenneté et services au public

Logement

Social

Organisation territoriale, élus et institutions

La politique de peuplement constitue, pour les collectivités, le volet le plus important du projet de loi Egalité et Citoyenneté présenté le 13 avril 2016 en conseil des ministres. Le titre II renforce la boîte à outils pour mener, à l'échelle intercommunale, une politique essentiellement fondée sur les attributions de logements sociaux, visant la mixité sociale et la fin des phénomènes de ghettoïsation. L'idée étant que la concentration des ménages les plus pauvres dans les mêmes quartiers constitue un "terreau du désespoir". Des petites choses ont été modifiées par rapport à la version du Conseil d'Etat que Localtis s'était procuré, par exemple sur le recentrage des communes SRU.

Article du 15 mars 2016, actualisé le 13 avril 2016. 

Le projet de loi Egalité et Citoyenneté a été présenté le 13 avril en conseil des ministres. Faisant l'objet d'une procédure accélérée, il débutera son parcours parlementaire au mois de juin pour une adoption définitive espérée début octobre.
L'objet du titre II (*) est de se donner les moyens de mener une vraie politique de peuplement à l'échelle locale, qui dise non aux ghettos et à toute forme de ségrégation spatiale. Ces moyens sont incontestablement d'échelle intercommunale et, en cas de défaillance, les préfets pourront se substituer à ceux qui ne joueraient pas le jeu de la mixité. Un système de quota serait mis en place : 25% des logements sociaux seraient attribués dans des logements situés hors quartier de la politique de la ville (QPV) aux plus pauvres et aux relogés "Anru". Pour faire partie du club des EPCI concernés par ce quota, il faut naturellement accueillir au moins un QPV sur son territoire et être tenu d'avoir un programme local de l'habitat (PLH). Dans le paysage intercommunal actuel, 375 EPCI seraient concernés.
Pour que les organismes HLM s'y retrouvent dans leur équilibre financier, ils auraient la faculté (mais pas l'obligation) de déconnecter les loyers de leur mode de financement (PLS, PLAI...) et ainsi baisser des loyers jusque-là "PLS" situés dans des quartiers et immeubles attractifs et augmenter des loyers jusque-là "PLAI". Pour fluidifier le parc, les incitations au départ des locataires en surloyer seraient amplifiées et le principe du droit au maintien dans les lieux révisé.
D'autre part, les pouvoirs du préfet seront renforcés envers les communes qui ne respectent pas la loi SRU. La liste de ces communes serait d'ailleurs modifiée, via un nouveau critère fondé sur la demande en logement social (et non plus sur la croissance démographique).
La logique du texte repose sur le flux et non sur le stock de logements sociaux. Si bien qu'on peut s'interroger sur le temps qu'il faudra pour véritablement changer le paysage de la ségrégation spatiale. Sachant que le taux de rotation dans le parc HLM est en moyenne de 10%, l'entourage de la ministre du Logement, Emmanuelle Cosse, l'estime à environ 10 ans... là encore en moyenne. 
Passage en revue des mesures.

(*) A lire également sur Localtis, dans notre édition du 15 mars 2016 : L'"émancipation" pour les jeunes et l'engagement pour tous (titre I) ; L'égalité réelle via le recrutement dans la fonction publique et l'interpellation citoyenne (titre III)

Mieux piloter les attributions de logements sociaux via l'interco et un système de quota

La première série de mesures, réunies dans le chapitre 1, visent à mieux piloter les attributions de logements sociaux, en fixant un quota de 25% des attributions aux plus pauvres (et aux relogés Anru) et en responsabilisant les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale).

Une question de principe – L'égalité des chances se traduirait comme "la possibilité donnée à tous les citoyens d'avoir accès à tous les segments du parc [de logement d'un territoire]" (article 20). Et implicitement : la possibilité donnée aux ménages les plus pauvres d'habiter ailleurs que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Tous les réservataires seraient tenus d'y "contribuer" (article 20).

Les demandeurs les plus pauvres - Les "demandeurs les plus pauvres" seraient définis comme étant ceux qui, sur le périmètre de l'EPCI, appartiennent au quartile des demandeurs aux ressources les plus faibles dont les demandes figurent dans le système national d'enregistrement (SNE) (article 20). Selon le principe d'égalité des chances, un quart des logements sociaux situés hors QPV seraient ainsi attribués au quart des demandeurs aux ressources les plus modestes, contre 19% en moyenne aujourd'hui (et 12% en Ile-de-France, 15% en Paca). A l'inverse, 29% des logements sociaux situés en QPV sont aujourd'hui, en moyenne, attribués au quart des demandeurs aux ressources les plus modestes (19% en Ile-de-France, 35% en Paca).

Transparence des attributions hors QPV - Les modalités de désignation des candidats à un logement social dont les demandes sont présentées en CAL (commission d'attribution des logements) seraient rendues publiques et encadrées par les orientations élaborées par la conférence intercommunale du logement (CIL) (article 20).

Préférence communale - Le projet de loi interdirait la préférence communale comme pouvant constituer le seul motif d'une non-attribution d'un logement social en CAL (article 20).

25% à l'échelle de l'EPCI - Sur le territoire des EPCI, au moins 25% des attributions annuelles situées en dehors des QPV doivent être consacrés au fameux quartile des "demandeurs les plus pauvres" ou aux personnes relogées dans le cadre d'une opération Anru. Seuls les EPCI tenus de se doter d'un programme local de l'habitat (PLH) ou compétents en matière d'habitat (et comportant évidemment au moins un QPV) sont concernés. Soit potentiellement 375 EPCI  indique l'étude d'impact (en l'état actuel du paysage intercommunal, sans avoir projeté les grands regroupements en cours). Le gouvernement espère ainsi que ces EPCI seront "fortement incités" à "prendre la gouvernance de la politique locale des attributions en se saisissant des outils que la loi Alur a instaurés dans ce but : création d'une conférence intercommunale du logement avec l'ensemble des partenaires, élaboration d'un plan partenarial de gestion de la demande et d'information des demandeurs et conclusion d'un accord collectif intercommunal d'attribution (article 20).

25% pour les bailleurs - Les bailleurs sociaux devraient donc consacrer chacun au moins 25% des attributions en dehors des QPV, aux "demandeurs les plus pauvres" et aux personnes relogées Anru. Mais sur les territoires à plusieurs bailleurs, il serait possible de différencier les objectifs selon les bailleurs, dans le cadre de l'accord collectif intercommunal d'attribution, pourvu que l'objectif de 25% soit atteint à l'échelle intercommunale. Cet accord collectif intercommunal d'attribution, aujourd'hui facultatif, deviendrait d'ailleurs obligatoire dans les 375 EPCI potentiellement concernés.
L'étude d'impact souligne bien que, pour les bailleurs, cette mesure "limitera leurs capacités de gérer librement leur patrimoine". 

Mise à jour des critères de priorité - La liste des critères de priorité applicables aux attributions de logements sociaux serait mise à jour : outre les personnes reconnues Dalo, s'ajoutent notamment les personnes menacées de mariage forcé, les personnes reprenant une activité après un chômage de longue durée... (article 20) Les collectivités territoriales devront consacrer au moins 25% des attributions effectuées sur leurs logements réservés à ces "ménages prioritaires, dont les ménages bénéficiant du Dalo" ; et ceci dans la "perspective d'une meilleure articulation, voire d'une mutualisation, des contingents des différents réservataires" (article 20).

Renforcement du pouvoir du préfet - En cas de manquement des collectivités, le préfet pourrait se substituer aux CAL pour effectuer les attributions manquantes.
Le préfet pourrait aussi imposer aux bailleurs sociaux l'attribution de logements réservés par l'Etat à des demandeurs éligibles à ce contingent (aujourd'hui il ne peut le faire que pour ceux qui ont obtenu la reconnaissance du Dalo).
Le préfet ne pourrait plus déléguer aux communes le contingent de logements réservés de l'Etat. Mais il pourrait toujours le déléguer aux présidents des EPCI de manière optionnelle, à condition que cette délégation soit "liée à la prise de la responsabilité du Dalo" (article 20).

25% pour Action Logement - Action Logement serait également obligé de consacrer 25% des attributions réalisées sur ses logements réservés à l'ensemble des publics prioritaires (et plus uniquement aux salariés et demandeurs d'emploi "Dalo"). Idem pour l'Association foncière logement (article 21).

Commission d'attribution des logements – Les CAL devraient respecter les nouveaux critères de priorité. Le préfet en deviendrait membre de droit avec voix délibérative. Un représentant des organismes collecteurs d'Action Logement serait introduit, avec voix consultative (article 22).

Plus d'informations fournies par les bailleurs sociaux - Le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs (PPGDLSID, que tous les EPCI dotés d'un PLH doivent établir), traiterait de la qualification du parc social (qualité du bâti, attractivité, caractéristiques de l'occupation sociale). Objectif : que les EPCI, chargés d'élaborer les orientations en matière d'attribution, aient une "vision exacte" de l'ensemble des données sur le parc social (article 24). Les bailleurs sociaux devront aussi partager les données issues de leurs enquêtes sur l'occupation de leur parc social. Et s'ils ne le font pas, ils devront verser 1.000 euros par logement au fonds national des aides à la pierre (Fnap) (article 25)
Lorsqu'un EPCI aurait décidé de mettre en place un système de location choisie (système au sein duquel les demandeurs se positionnent sur le logement de leur choix), les bailleurs sociaux et les réservataires seraient tenus de collaborer à la démarche (article 24). La publication des logements disponibles serait alors obligatoire dans un délai de cinq ans pour tous les bailleurs (ils pourraient remplir cette obligation en adhérant à un dispositif créé au niveau départemental, régional ou national) (article 24).

Mieux répartir les pauvres vers les quartiers attractifs (et inciter les "riches" à quitter le parc social)

Les mesures du second chapitre vont de pair avec le quota fixé dans le premier chapitre visant à reloger les ménages les plus pauvres hors QPV, c'est-à-dire là où les loyers sont plus élevés, y compris les loyers HLM. Cela passerait par la création d'une offre nouvelle de logements sociaux à bas loyers dans les secteurs "socialement favorisés", avec une mini-révolution sur le modèle économique des bailleurs sociaux. Le dispositif de surloyer serait durci ainsi que celui du droit au maintien dans les lieux, en tous les cas en zone tendue. L'objectif invoqué est ici d'"aboutir à une occupation plus juste du parc social" et de "favoriser la mobilité" (là où d'autres y voient une régression de la mixité).

Des loyers qui baissent, d'autres qui augmentent (modulation) – Les bailleurs sociaux pourraient réorganiser les loyers de leurs immeubles en s'abstenant des "considérations techniques liées au financement initial des logements" (PLAI, PLUS, PLS…)
Les bailleurs pourraient ainsi proposer des loyers "PLAI" dans des secteurs "favorisés". Dès lors, pour garantir leur équilibre économique, ils pourraient "opérer des péréquations à l'intérieur de leur parc" en "redistribuant leurs loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l'intérieur des immeubles".
Ces dispositions seraient applicables uniquement à la relocation du logement. Elles seraient contrôlées par l'Etat, à travers la négociation et la signature de nouvelles conventions d'utilité sociale (CUS), et par l'Agence de contrôle du logement social (Ancols) (article 26).

Convention d'utilité sociale 2018-2023 - La nouvelle CUS Etat-bailleur déclinerait, à l'échelle du patrimoine du bailleur, les objectifs de mixité sociale déterminés à l'échelle locale et contractualiserait une nouvelle politique des loyers. Elle contiendrait désormais l'état de l'occupation sociale des immeubles ou des ensembles immobiliers, afin d'éclairer la commission d'attribution des logements (CAL) (article 26).
Tout EPCI disposant d'un PLH pourrait désormais être signataire des CUS (article 26).
La contractualisation de la seconde génération de CUS serait reportée au 1er janvier 2018 (article 26).

Durcissement du surloyer – Le plafond du supplément de loyer de solidarité (SLS) serait rehaussé : le loyer ajouté au SLS ne serait plus plafonné à 25% des ressources d'un ménage mais à 35%. Les possibilités d'exemption dans le cadre des PLH seraient limitées et les CUS ne pourront plus prévoir de modulations ni de dérogations.
En revanche, le SLS resterait non applicable dans les QPV et dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), ainsi que pendant 3 ans pour les locataires de logements privés lors de l'acquisition de leur logement par un bailleur social (article 27).
L'étude d'impact indique que si toutes les exemptions locales (PLH, QPV, et ZRR) étaient supprimées, les recettes du SLS augmenteraient d'environ 40 millions d'euros. La suppression des dérogations définies dans les CUS générerait quant à elle près de 30 millions d'euros de recettes (source : enquête SLS 2012- DHUP).

Renforcement de la perte du droit au maintien dans les lieux – Dans les zones tendues, le dispositif de perte du droit au maintien dans les lieux pour les ménages dont les revenus excèdent "significativement" les plafonds de ressources serait renforcé.
Le seuil de ressources à partir duquel se déclenche la perte du droit passerait de 200% à 150%, ce qui concernerait près de 900 ménages, selon l'étude d'impact.
Le délai à partir duquel le locataire perd ce droit serait réduit de 3 ans à 1 an et demi. Le locataire pourrait aussi perdre son droit au maintien dans les lieux s'il ne répond pas, deux années consécutives, à l'enquête ressources (article 27).
A noter : ces mesures ne concerneraient pas les zones non tendues.

Mieux répartir l'offre de logement social

Les mesures du troisième chapitre s'attaquent à l'article 55 de la loi SRU. Le durcissement à l'encontre des communes récalcitrantes serait au programme, mais pas seulement.

Recentrage des communes SRU - Le champ d'application de l'article 55 de la loi SRU serait recentré sur les territoires "où la pression sur la demande de logement social est avérée, et tout particulièrement sur les territoires agglomérés ou en tous les cas bien desservis par les transports en commun".
Le critère de pression sur la demande serait mesuré à partir du nouveau système national d'enregistrement de la demande de logement social (SNE), et non plus à partir de l'indicateur démographique. La condition d'exonération assise sur la décroissance démographique serait du coup supprimée (elle s'enclenchait dès la perte d'un habitant, indépendamment de la pression de la demande de logement social). Le niveau d'obligation à imposer aux communes en matière d'offre de logements sociaux sera précisé par décret (article 29).

Communes isolées et SRU - Conséquence du "recentrage" : des communes situées hors des métropoles ou unités urbaines de plus de 30.000 habitants pourraient être intégrées au dispositif SRU si le nombre de demandeurs de logement social est très élevé et si les marchés locaux de l'habitat, les services et les transports sont très intégrés à une métropole ou à une unité urbaine de plus de 30.000 habitants (article 29). Ces communes nouvellement soumises au dispositif SRU seraient exemptées du prélèvement SRU pendant 3 ans (article 29).

Gens du voyage - Le décompte des logements sociaux SRU serait étendu aux terrains locatifs familiaux aménagés au profit des gens du voyage en demande d'ancrage territorial (article 29).

Nouveau mécanisme d'exemption - Un nouveau mécanisme d'exemption de communes des dispositions SRU serait instauré. La sortie d'une commune du dispositif SRU ferait l'objet d'un décret, qui serait pris sur proposition de l'intercommunalité d'appartenance, et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU (article 29). Les communes appartenant à une agglomération de plus de 30.000 habitants pourront faire valoir la faiblesse de l'indicateur de pression de la demande de logement social ; les autres l'insuffisance de leur desserte par le réseau de transport en commun.

PLU et PLH - Le plan local d'urbanisme (PLU) et le PLH devraient prendre en compte les objectifs de rattrapage "SRU". Dans le cadre des PLH, la mutualisation des objectifs de rattrapage SRU sur les communes d'une intercommunalité serait supprimée, car "extrêmement compliquée à mettre en œuvre" et "trop souvent détournée de son objectif premier" (article 29).

Substitution du préfet dans les communes carencées - Le préfet pourrait se substituer aux communes carencées s'agissant de la mise en œuvre de la délivrance des autorisations d'urbanisme (concernant des opérations pour lesquelles il aura directement contractualisé avec un bailleur social) et du droit de préemption (article 30).
Il se verrait transférer la gestion du contingent municipal de logements sociaux, afin d'y imputer le relogement des ménages éligibles, au premier rang desquels les Dalo.
De plus, les plafonds des contributions communales que le préfet peut imposer aux communes carencées pour des opérations de logement social seraient renforcés : 50.000 euros par logement en Ile-de-France et en Paca, et 30.000 euros ailleurs (article 30).

Commission nationale SRU – Afin de garantir l'homogénéité de l'appréciation des critères de mise en carence partout en France, la commission nationale SRU pourrait, avant la signature des arrêtés de carence par les préfets, leur demander de s'expliquer et de se justifier, pour pouvoir apprécier la pertinence des projets d'arrêtés, mais aussi de l'absence de projet d'arrêté de carence. Cette commission pourrait aussi aménager les obligations triennales d'une commune qui l'aurait saisie sur plusieurs périodes triennales, et le cas échéant au-delà de 2025, sur une durée de 3 ans maximum (article 30).

Prélèvement sur les communes déficitaires SRU - Les prélèvements SRU ne seraient plus affectés à la production de logements sociaux dans les QPV. Ils ne seraient plus versés aux fonds d'aménagement urbain (FAU) régionaux mais au nouveau fonds national des aides à la pierre (Fnap).
Pour les communes devant atteindre 25% de logements sociaux en 2025, le taux de logement social qui permet aux communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) d'être exonérées des prélèvements passerait de 15 à 20%.
Le plafond de participation obligatoire des communes carencées pour le financement de projets d'intermédiation locative dans le parc privé passerait de 5.000 à 10.000 euros par logement et par an, uniquement en Ile-de-France et en Paca (article 31).

Renforcement des dispositifs d'observation foncière - Le diagnostic du PLH devrait désormais comporter une analyse de l'offre foncière et de son utilisation. Il devrait aussi prévoir la création d'un observatoire du foncier à l'échelle du PLH, ainsi que les autres actions à mener en matière de politique foncière (article 32). La continuité des interventions des EPF locaux serait assurée dans le cas de fusion d'EPCI.

Grand Paris - La métropole du Grand Paris serait compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain pour la mise en œuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain (article 32).

Habitat indigne - Le gouvernement serait habilité à légiférer par voie d'ordonnances pour simplifier la mise en place d'une autorité unique exerçant l'ensemble des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne au niveau des EPCI compétents en matière d'habitat (…) par la mise en place d'une incitation financière.
Les attributions en matière de danger sanitaire ponctuel urgent et en matière de lutte contre le saturnisme seraient ajoutées dans les attributions que le préfet peut déléguer au président de l'EPCI (article 33).

PLU et Scot en cas de fusions d'intercos – Le gouvernement serait habilité à légiférer pour accompagner les fusions d'EPCI, de manière à ce que ni les PLUi ni les schémas de cohérence territoriale (Scot) existants ne soient bloqués en attendant leur élaboration à l'échelle du nouveau périmètre (article 33).

Vélos et véhicules électriques dans les parkings - Afin de "rétablir une égalité" entre les propriétaires de bâtiments neufs et de bâtiment existants, une disposition de la loi sur la transition énergétique serait abrogée. Il s'agit de la disposition obligeant toute personne qui procède à des travaux sur un parc de stationnement annexe à un bâtiment neuf (bâtiments d'habitations, à usage industriel ou tertiaire, accueillant un service public, un centre commercial, un cinéma...) de le pré-équiper de recharges de véhicules électriques et d'infrastructures de vélos. L'abrogation pourrait n'être qu'une étape vers une nouvelle obligation qui s'étendrait aux bâtiments existants...

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