Projet de loi Egalité et Citoyenneté - Plec, titre II : Comment ne pas mettre tous les pauvres dans les mêmes quartiers

La politique de peuplement constitue le volet le plus important de l'avant-projet de loi Egalité et Citoyenneté, dont Localtis s'est procuré la version soumise à l'examen du Conseil d'Etat. Le titre II renforce la boîte à outils pour mener, à l'échelle intercommunale, une politique essentiellement fondée sur les attributions de logements sociaux, visant la mixité sociale et la fin des phénomènes de ghettoïsation. L'idée étant que la concentration des ménages les plus pauvres dans les mêmes quartiers constitue un "terreau du désespoir".

A lire également sur Localtis : Projet de loi Egalité et Citoyenneté : un texte de plus ? (la lecture du projet de loi par les associations d'élus locaux) ; L'"émancipation" pour les jeunes et l'engagement pour tous (titre I) ; L'égalité réelle via le recrutement dans la fonction publique et l'interpellation citoyenne (titre III).

L'objet du titre II de l'avant-projet de loi Egalité et Citoyenneté est de se donner les moyens de mener une vraie politique de peuplement à l'échelle locale, qui dise non aux ghettos et à toute forme de ségrégation spatiale. Ces moyens sont incontestablement d'échelle intercommunale et, en cas de défaillance, les préfets pourront se substituer à ceux qui ne joueraient pas le jeu de la mixité. Un système de quota serait mis en place : 25% des logements sociaux seraient attribués, dans des logements situés hors quartier de la politique de la ville (QPV), aux plus pauvres et aux relogés "Anru".
Pour que les organismes HLM s'y retrouvent dans leur équilibre financier, ils pourraient déconnecter les loyers de leur mode de financement (PLS, PLAI...) et ainsi baisser des loyers jusque-là "PLS" (hors QPV) et augmenter des loyers jusque-là "PLAI". Pour fluidifier le parc, les incitations au départ des locataires en surloyer seraient amplifiées et le principe du droit au maintien dans les lieux révisé.
D'autre part, les pouvoirs du préfet seront renforcés envers les communes qui ne respectent pas la loi SRU. La liste de ces communes serait d'ailleurs modifiée, via un nouveau critère fondé sur la demande en logement social (et non plus sur un critère démographique). 1.091 communes seraient alors soumises aux obligations SRU, contre 1.111 actuellement, avec 207 sortantes et 187 entrantes.
La logique du texte repose sur le flux et non sur le stock de logements sociaux. Si bien qu'on peut s'interroger sur le temps qu'il faudra pour véritablement changer le paysage de la ségrégation spatiale. Sans parler de la volonté politique locale à le faire, ni même de celle des préfets jusque-là peu enclins à prendre la main. Par ailleurs, rien n'est prévu pour agir sur le parc privé.
Passage en revue des mesures.

Mieux piloter les attributions de logements sociaux via l'interco et un système de quota

La première série de mesures, réunies dans le chapitre 1, visent à mieux piloter les attributions de logements sociaux, en fixant un quota de 25% des attributions aux plus pauvres et en responsabilisant les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale).

Une question de principe – L'égalité des chances se traduirait comme "la possibilité donnée à tous les citoyens d'avoir accès à tous les segments du parc [de logement d'un territoire]". Plus précisément : la possibilité donnée aux ménages les plus pauvres d'habiter ailleurs que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (article 23). Tous les réservataires seraient tenus d'y "contribuer" (article 23).

Public prioritaire à l'attribution de logement social - Seraient visés : les "demandeurs les plus pauvres" d'un logement social. Ils seraient définis comme étant ceux qui appartiennent au quartile des demandeurs aux ressources les plus faibles dont les demandes figurent dans le système national d'enregistrement (SNE) à l'échelle régionale.
La liste des critères de priorité pour l'attribution d'un logement social serait mise à jour, notamment en l'harmonisant avec les critères d'éligibilité au Dalo. Les personnes menacées de mariage forcé seraient reconnues prioritaires. La mobilité géographique liée à l'emploi serait également à prendre en compte.
Les critères de priorité seraient déclinés au niveau local par le PDALHPD (plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées) et les accords collectifs d'attribution (article 23).
Les modalités de désignation des candidats à un logement social dont les demandes sont présentées en CAL (commission d'attribution des logements) seraient rendues publiques et encadrées par les orientations élaborées par la conférence intercommunale du logement (CIL). Il serait interdit d'avancer  la préférence communale comme motif de non-attribution d'un logement social en CAL (article 23).

25% pour les bailleurs - Les bailleurs sociaux devraient consacrer au moins 25% des attributions en dehors des QPV, aux "demandeurs les plus pauvres" et aux personnes relogées dans le cadre d'une opération Anru (article 23).
Cette règle ne vaut que dans les territoires des EPCI tenus de se doter d'un programme local de l'habitat (PLH) ou compétents en matière d'habitat (et comportant évidemment au moins un QPV), soit environ 375 EPCI concernés, indique l'étude d'impact. L'étude d'impact espère ainsi que ces EPCI seront "fortement incités" à "prendre la gouvernance de la politique locale des attributions en se saisissant des outils que la loi Alur a instaurés dans ce but : création d'une conférence intercommunale du logement avec l'ensemble des partenaires, élaboration d'un plan partenarial de gestion de la demande et d'information des demandeurs et conclusion d'un accord collectif intercommunal d'attribution.
Du côté des bailleurs sociaux, l'étude d'impact souligne que la mesure "limitera leurs capacités de gérer librement leur patrimoine".
Nuance importante : ce pourcentage de 25% pourra être minoré lorsque le territoire de l'EPCI est "majoritairement couvert" par des QPV (article 23).
Sur les territoires à plusieurs bailleurs, il serait possible de différencier les objectifs selon les bailleurs, dans le cadre de l'accord collectif intercommunal d'attribution, pourvu que l'objectif de 25% soit atteint à l'échelle intercommunale.
L'accord collectif intercommunal d'attribution, aujourd'hui facultatif, deviendrait obligatoire pour ces 375 EPCI.

25% pour les collectivités - Dans la "perspective d'une meilleure articulation, voire d'une mutualisation, des contingents des différents réservataires", les collectivités territoriales devront aussi consacrer au moins 25% des attributions effectuées sur leurs logements réservés aux "ménages prioritaires, dont les ménages bénéficiant du Dalo".

Renforcement du pouvoir du préfet - En cas de manquement des collectivités, le préfet pourrait se substituer aux CAL pour effectuer les attributions manquantes.
Le préfet pourrait aussi imposer aux bailleurs sociaux l'attribution de logements réservés par l'Etat à des demandeurs éligibles à ce contingent (aujourd'hui il ne peut le faire que pour ceux qui ont obtenu la reconnaissance du Dalo).
Le préfet ne pourrait plus déléguer aux communes le contingent de logements réservés de l'Etat. Mais il pourrait toujours le déléguer aux présidents des EPCI de manière optionnelle, à condition que cette délégation soit "liée à la prise de la responsabilité du Dalo".

25% pour Action Logement - Action Logement serait également obligé de consacrer 25% des attributions réalisées sur ses logements réservés à l'ensemble des publics prioritaires (et plus uniquement aux salariés et demandeurs d'emploi "Dalo"). Idem pour l'Association foncière logement (article 24).

Commission d'attribution des logements – Les CAL devraient respecter les nouveaux critères de priorité. Le préfet en deviendrait membre de droit avec voix délibérative. Un représentant des organismes collecteurs d'Action Logement serait introduit, avec voix consultative (article 25).

Plus d'informations fournies par les bailleurs sociaux - Le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs (PPGDLSID, que tous les EPCI dotés d'un PLH doivent établir), traiterait de la qualification du parc social (qualité du bâti, attractivité, caractéristiques de l'occupation sociale). Objectif : que les EPCI, chargés d'élaborer les orientations en matière d'attribution, aient une "vision exacte" de l'ensemble des données sur le parc social (article 26). Les bailleurs sociaux devront aussi partager les données issues de leurs enquêtes sur l'occupation de leur parc social (article 27)
Lorsqu'un EPCI aurait décidé de mettre en place un système de location choisie (système au sein duquel les demandeurs se positionnent sur le logement de leur choix), les bailleurs sociaux et les réservataires seraient tenus de collaborer à la démarche (article 26). La publication des logements disponibles serait alors obligatoire dans un délai de cinq ans pour tous les bailleurs (ils pourraient remplir cette obligation en adhérant à un dispositif créé au niveau départemental, régional ou national)(article 26).

Mieux répartir les pauvres vers les quartiers attractifs (et inciter les "riches" à quitter le parc social)

Les mesures du second chapitre visent à appliquer la règle des 25% fixée dans le premier chapitre. Cela passerait par la création d'une offre nouvelle de logements sociaux à bas loyers dans les secteurs "socialement favorisés", avec une mini-révolution sur le modèle économique des bailleurs sociaux. A priori en contradiction avec l'objectif de mixité sociale, le dispositif de surloyer serait durci ainsi que celui du droit au maintien dans les lieux, en tous les cas en zone tendue. L'objectif invoqué est alors d'"aboutir à une occupation plus juste du parc social" et de "favoriser la mobilité".

Des loyers qui baissent, d'autres qui augmentent (modulation) – Les bailleurs sociaux pourraient réorganiser les loyers de leurs immeubles en s'abstenant des "considérations techniques liées au financement initial des logements" (PLAI, PLUS, PLS…)
Les bailleurs pourraient ainsi proposer des loyers "PLAI" dans des secteurs "favorisés". Dès lors, pour garantir leur équilibre économique, ils pourraient "opérer des péréquations à l'intérieur de leur parc" en "redistribuant leurs loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l'intérieur des immeubles".
Ces dispositions seraient applicables uniquement à la relocation du logement. Elles seraient contrôlées par l'Etat, à travers la négociation et la signature de nouvelles conventions d'utilité sociale (CUS), et par l'Agence de contrôle du logement social (Ancols) (article 27).

Convention d'utilité sociale 2018-2023 - La nouvelle CUS Etat-bailleur déclinerait, à l'échelle du patrimoine du bailleur, les objectifs de mixité sociale déterminés à l'échelle locale et contractualiserait une nouvelle politique des loyers. Elle contiendrait désormais l'état de l'occupation sociale des immeubles ou des ensembles immobiliers, afin d'éclairer la commission d'attribution des logements (CAL) (article 28).
Tout EPCI disposant d'un PLH pourrait désormais être signataire des CUS (article 28).
La contractualisation de la seconde génération de CUS serait reportée au 1er janvier 2018 (article 27).

Durcissement du surloyer – Le plafond du supplément de loyer de solidarité (SLS) serait rehaussé : le loyer ajouté au SLS ne serait plus plafonné à 25% des ressources d'un ménage mais à 35%. Les possibilités d'exemption dans le cadre des PLH seraient limitées et les CUS ne pourront plus prévoir de modulations ni de dérogations.
En revanche, le SLS resterait non applicable dans les QPV et dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), ainsi que pendant 3 ans pour les locataires de logements privés lors de l'acquisition de leur logement par un bailleur social (article 29).
L'étude d'impact indique que si toutes les exemptions locales (PLH, QPV, et ZRR) étaient supprimées, les recettes du SLS augmenteraient d'environ 40 millions d'euros. La suppression des dérogations définies dans les CUS générerait quant à elle près de 30 millions d'euros de recettes (source : enquête SLS 2012- DHUP).

Renforcement de la perte du droit au maintien dans les lieux – Dans les zones tendues, le dispositif de perte du droit au maintien dans les lieux pour les ménages dont les revenus excèdent "significativement" les plafonds de ressources serait renforcé.
Le seuil de ressources à partir duquel se déclenche la perte du droit passerait de 200% à 150%, ce qui concernerait près de 900 ménages, selon l'étude d'impact.
Le délai à partir duquel le locataire perd ce droit serait réduit de 3 ans à 1 an et demi. Le locataire pourrait aussi perdre son droit au maintien dans les lieux s'il ne répond pas, deux années consécutives, à l'enquête ressources (article 29).
A noter : ces mesures ne concerneraient pas les zones non tendues.

Fonds propres des HLM - Le gouvernement présenterait, avant la fin de l'année 2016, un rapport au Parlement sur les capacités d'investissement et la situation des fonds propres des organismes de logement social. Il entend évaluer les besoins et préparer la création du fonds national des aides à la pierre (Fnap) (article 30).

Mieux répartir l'offre de logement social

Les mesures du troisième chapitre s'attaquent à l'article 55 de la loi SRU. Le durcissement à l'encontre des communes récalcitrantes serait au programme, mais pas seulement.

Recentrage des communes SRU - Le champ d'application de l'article 55 de la loi SRU serait recentré sur les territoires "où la pression sur la demande de logement social est avérée". C'est-à-dire désormais "sur les territoires urbanisés à enjeux", constitués des métropoles et des unités urbaines au sens de l'Insee de plus de 30.000 habitants "dans lesquelles le taux de pression sur la demande (…) justifiera cet effort".
Le taux de pression sur la demande serait mesuré à partir du tout nouveau système national d'enregistrement de la demande de logement social (SNE), et non plus sur le critère démographique. La condition d'exonération assise sur la décroissance démographique serait du coup supprimée (article 31).
L'étude d'impact a calculé que 1.091 communes seraient alors soumises aux obligations SRU, contre 1.111 actuellement. L'écart serait de 20 communes : 207 sortantes et 187 entrantes (article 31).

3 ans - Les communes nouvellement soumises au dispositif SRU (au nombre de 187 selon l'estimation) seraient exemptées du prélèvement SRU pendant 3 ans (article 31).

Communes isolées et SRU - Des communes situées hors des métropoles ou unités urbaines de plus de 30.000 habitants pourraient être intégrées au dispositifs SRU si le nombre de demandeurs de logement social est très élevé et si les marchés locaux de l'habitat, les services et les transports sont très intégrés à une métropole ou à une unité urbaine de plus de 30.000 habitants (article 31).

Gens du voyage - Le décompte des logements sociaux SRU serait étendu aux terrains locatifs familiaux aménagés au profit des gens du voyage en demande d'ancrage territorial (article 31).

PLU et PLH - Le plan local d'urbanisme (PLU) et le PLH devraient prendre en compte les objectifs de rattrapage "SRU". Dans le cadre des PLH, la mutualisation des objectifs de rattrapage SRU sur les communes d'une intercommunalité serait supprimée, car "extrêmement compliquée à mettre en œuvre" et "trop souvent détournée de son objectif premier" (article 31).

Substitution du préfet dans les communes carencées - Le préfet pourrait se substituer aux communes carencées s'agissant de la mise en œuvre de la délivrance des autorisations d'urbanisme (concernant des opérations pour lesquelles il aura directement contractualisé avec un bailleur social) et du droit de préemption.
Il se verrait transférer la gestion du contingent municipal de logements sociaux, afin d'y imputer le relogement des ménages éligibles, au premier rang desquels les Dalo.
De plus, les plafonds des contributions communales que le préfet peut imposer aux communes carencées pour des opérations de logement social seraient renforcés (50.000 euros par logement en Ile-de-France et en Paca et 30.000 euros ailleurs).

Commission nationale SRU – Afin de garantir l'homogénéité de l'appréciation des critères de mise en carence partout en France, la commission nationale SRU pourrait, avant la signature des arrêtés de carence par les préfets, leur demander de s'expliquer et de se justifier, pour pouvoir apprécier la pertinence des projets d'arrêtés, mais aussi de l'absence de projet d'arrêté de carence. Cette commission pourrait aussi aménager les obligations triennales d'une commune qui l'aurait saisie sur plusieurs périodes triennales, et le cas échéant au-delà de 2025, sur une durée de 3 ans maximum (article 32).

Prélèvement sur les communes déficitaires SRU - Les prélèvements SRU ne seraient plus affectés à la production de logements sociaux dans les QPV. Ils ne seraient plus versés aux fonds d'aménagement urbain (FAU) régionaux mais au nouveau fonds national des aides à la pierre (Fnap).
Pour les communes devant atteindre 25% de logements sociaux en 2025, le taux de logement social qui permet aux communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) d'être exonérées des prélèvements passerait de 15 à 20%.
Le plafond de participation obligatoire des communes carencées pour le financement de projets d'intermédiation locative dans le parc privé passerait de 5.000 à 10.000 euros par logement et par an, en Ile-de-France et en Paca (article 33).

Renforcement des dispositifs d'observation foncière - Le diagnostic du PLH devrait désormais comporter une analyse de l'offre foncière et de son utilisation. Il devrait aussi prévoir la création d'un observatoire du foncier à l'échelle du PLH, ainsi que les autres actions à mener en matière de politique foncière (article 34). La continuité des interventions des EPF locaux serait assurée dans le cas de fusion d'EPCI.

Grand Paris - La métropole du Grand Paris serait compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain pour la mise en œuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain (article 34).

Habitat indigne - Le gouvernement serait habilité à légiférer par voie d'ordonnances pour simplifier la mise en place d'une autorité unique exerçant l'ensemble des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne au niveau des EPCI compétents en matière d'habitat (…) par la mise en place d'une incitation financière.
Les attributions en matière de danger sanitaire ponctuel urgent et en matière de lutte contre le saturnisme seraient ajoutées dans les attributions que le préfet peut déléguer au président de l'EPCI (article 35).

PLU et Scot en cas de fusions d'intercos – Le gouvernement serait habilité à légiférer pour accompagner les fusions d'EPCI, de manière à ce que ni les PLUi ni les schémas de cohérence territoriale (Scot) existants ne soient bloqués en attendant leur élaboration à l'échelle du nouveau périmètre.