Politique de cohésion 2021-2027 : "Les régions ont fait le boulot !"

Christophe Moreux, directeur du pôle Territoires et cohésion de l’Association française du conseil des communes et régions d’Europe (Afccre), revient sur les principaux dossiers qui animent l’actualité européenne des collectivités : mise en œuvre des plans de relance nationaux, adoption du huitième rapport sur la cohésion, plan REPowerEU, validation de l’accord de partenariat… le tout dans un esprit résolument positif.

Localtis - Une nouvelle consultation de 26 organisations représentatives des collectivités locales de l’UE sur la gouvernance des plans de relance nationaux, conduite par le Comité européen des régions et le CCRE, conclut que les collectivités n’ont toujours pas voix au chapitre. L’Afccre fait partie des associations françaises consultées. Quelle est sa position ?
Christophe Moreux - 
Nous ne pouvons que partager le diagnostic dressé à l’échelle européenne : les collectivités et leurs associations représentatives ont été insuffisamment consultées, et encore moins associées à l’élaboration de ces plans, du moins de manière formalisée. La France ne fait pas exception. Contrairement à la pratique en matière de politique de cohésion, aucune instance de consultation formelle n’a par exemple été mise en place. Il en résulte un chevauchement entre les champs d’intervention des fonds structurels européens et le plan de reprise et de résilience national, y compris lorsque c’est l’État qui gère une partie des fonds, comme c’est le cas pour le FSE+. Pour autant, il ressort de nos échanges au sein de notre organisation européenne, le CCRE, que les collectivités françaises ont sans doute été moins mal loties que leurs homologues européennes, le dialogue avec l’ANCT ou le SGAE* existant sous de multiples formes. S’il est perfectible, il n’a jamais été rompu. C’est l’adage de Talleyrand : "Quand je m’examine, je m'inquiète. Quand je me compare, je me rassure." Ceci ne nous dispense pas, néanmoins, de travailler à des pistes d’amélioration.

La consultation souligne que l’absence d’implication des collectivités ne tient pas au manque de capacités de ces dernières, mais bien à l’absence de volonté des États membres de les associer. Qu’en pensez-vous ?
Les plans de relance relevant d’un grand nombre de compétences des collectivités, à commencer par les transitions écologique et numérique, il est bien évident que la capacité des collectivités à contribuer a minima à la réflexion n’était ici nullement en question. La consultation souligne en revanche que le calendrier rendait l’exercice collectif délicat, et on ne peut le nier. À la décharge des États, l’objectif était d’injecter les fonds le plus rapidement possible dans les territoires. Or la concertation prend évidemment du temps. Reste que l’on se retrouve aujourd’hui à gérer des difficultés qui auraient pu être aplanies en amont, que l’on aurait dû anticiper, comme la question de l’articulation de ces fonds de relance et de résilience avec les fonds européens classiques. Cette "économie" de temps n’était donc peut-être pas un bon calcul.

Pour être honnête, il y avait peut-être aussi une certaine frilosité de la Commission pour impliquer les collectivités territoriales – ceci en dépit de l’excellent travail d’information des territoires que mène la représentation de la Commission en France. Mais ce genre de négociations se mène avec le "siège", à Bruxelles, qui voyait sans doute d’un bon œil le fait de n’avoir que 27 interlocuteurs autour de la table. Mais là encore, cela n’est pas sans conséquence. Je constate que la communication sur les projets financés par les plans de relance ne met pas toujours en avant le fait qu’ils soient financés pour partie par l’UE – comme c’est pourtant obligatoire. Rappelons que sur les 100 milliards du plan de relance français, 40% des fonds viennent de l’UE.

Le Conseil vient officiellement d’adopter le huitième rapport sur la cohésion, présenté en février (voir notre article). Nathalie Sarrabezolles, qui préside la commission Politique de cohésion territoriale du CdR, s’est félicité que les États membres de l’UE aient ainsi exprimé le souhait que le principe "ne pas nuire à la cohésion" irrigue toutes les politiques de l’Union. Mais en proposant la possibilité de transférer une partie des fonds de cohésion dans le cadre de son plan REPowerEU (voir notre article), la Commission ne vient-elle pas d’emblée d’y porter atteinte ?
Sans aucun doute. Les fonds de cohésion représentant une enveloppe importante, la tentation est toujours grande de puiser dans cette manne. Si nous partageons tous les objectifs de REPowerEU, ce plan ne doit pas pour autant dépouiller la politique de cohésion. Or, en fixant à 12,5% la possibilité d’un transfert des fonds de la politique de cohésion vers le plan de relance, pour des mesures REPowerEU, la porte est malheureusement ouverte…

Permettez-moi un mot sur ce huitième rapport. Il doit sans aucun doute être accueilli favorablement. Il ne saurait pour autant être paré de toutes les vertus. Le positif est qu’il se recentre sur les problématiques internes de l’Union, alors que le précédent, avant la pandémie, se focalisait surtout sur le rôle que devait jouer les régions sur la scène économique mondiale. Entre les deux, la Commission a été très marquée par certains phénomènes comme la crise des gilets jaunes – qui l’a conduit à essayer d’identifier une "géographie des mécontentements". Le fait que beaucoup de foyers de contestation concernaient des zones qui étaient passées sous son radar, identifiées ni en bien – comme des territoires innovants –, ni en mal – zones de revitalisation, quartiers en difficulté, etc. –, a été pour elle une grande source d’interrogations. Cela a sans nul doute favorisé cet exercice d’introspection et de recentrage salutaire. À quelque chose malheur est bon, dit-on. Sur le même thème, je relèverai que la crise de la covid a également permis à la Commission de prendre conscience que le système territorial de santé était défaillant aussi en métropole, et pas seulement dans les régions ultrapériphériques ! Rappelons que le rapport pays de 2019 de la France réservait en effet uniquement à l’outre-mer les actions dans ce domaine… (voir notre article du 13 mars 2020). Fort heureusement, sa position a évolué. Les régions ont évidemment toute liberté de préférer recourir à d’autres dispositifs que les fonds européens en la matière, mais celles qui souhaitent user de ce levier ont pu s’en saisir.

La Commission vient enfin de donner son feu vert à l’accord de partenariat de la France (voir notre article du 3 juin). Comment expliquez-vous ce délai, alors que la Grèce a vu le sien validé depuis bien longtemps ?
La France est le huitième État membre à voir son accord validé, ce qui n’est pas déshonorant. Plusieurs questions étaient en débat avec la Commission, qui ne sont pas sans importance pour les régions françaises.

Reste qu’il existe encore plusieurs points en suspens à régler avant que les programmes opérationnels puissent être enfin validés. La Commission s’inquiète notamment du respect de ce que l’on appelle les "conditions favorisantes" (la continuation des conditions ex ante de la précédente programmation, ndlr), par exemple celles relatives à l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’UE. Concrètement, il faut expliquer comment l’on va s’assurer qu’un porteur de projet respecte bien les différents critères. Or, les négociations avec la Commission n’avancent pas aussi rapidement qu’on pouvait l’espérer. Elle multiplie les retours avec les autorités de gestion. Ses questions sont naturellement légitimes, mais ne vont pas sans poser la question de l’utilité de l’accord de partenariat pour un pays comme la France, avec ses 23 programmes. L’exercice est sans doute bienvenu pour des "petits" pays géographiquement parlant, mais la question de son maintien pour un État qui a fait le choix d’une décentralisation de la gestion des fonds comme la France méritera d’être posée à l’avenir.

Je tiens par ailleurs à saluer ici le travail considérable conduit par les régions depuis 2018 pour élaborer ces programmes opérationnels. Il faut être conscient que le retard dans la mise de ces programmes n’est pas du fait de la France et de ses autorités de gestion. Elles ont fait le boulot, si vous me permettez l’expression.

Après une programmation 2014-2020 passablement chaotique, l’heure est donc à l’optimisme ?
Je voudrais d’abord tempérer le discours selon lequel la France serait le mauvais élève de l’Union européenne en matière de consommation des crédits. La France fait certes moins bien que des pays comme le Luxembourg ou la Finlande, mais leurs modes de gestion et leur portefeuille de projets sont très différents. Si l’on se compare à des pays plus proches, comme l’Allemagne ou l’Italie, la France fait aussi bien, et même mieux qu’eux ! Évidemment, des améliorations restent possibles. Un levier fort de progression réside dans l’animation dans les territoires. Mais il faut garder à l’esprit que les régions françaises ne disposent pas des attributs de gouvernance de territoires dévolus aux États fédérés, tels le pouvoir législatif et réglementaire ou la tutelle sur les autres collectivités. Ce ne sont pas les länder allemands. Ceci affecte forcément leurs relations avec les acteurs territoriaux.

 

*Agence nationale de la cohésion des territoires et Secrétariat général des affaires européennes (rattaché à Matignon)

 

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