Prestations sociales : le Conseil d'État propose 15 mesures pour harmoniser les conditions de ressources

Une étude du Conseil d'Etat intitulée "Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence" pointe la complexité des nombreux dispositifs d'aide sociale, principalement du fait des modalités disparates de prise en compte des ressources. Le Conseil propose donc de faire converger les règles applicables aux différentes prestations. Il exclut en revanche un "alignement des prestations facultatives des collectivités territoriales sur une base unique".

Le Conseil d'État publie une étude réalisée à la demande du Premier ministre, intitulée "Les conditions de ressources dans les politiques sociales : plus de simplicité, plus de cohérence". La lettre de mission signée de Jean Castex demandait à la fois au Conseil de "porter un diagnostic sur la situation actuelle, sur la base d'un état des lieux partagé avec les administrations, et de présenter des pistes d'évolution possible, qui ne méconnaissent pas les contraintes inhérentes à la situation de nos finances publiques". Même si l'étude fait régulièrement référence aux dispositions légales et réglementaires régissant ces prestations, le résultat n'est pas très éloigné d'un rapport de la Cour des comptes.

Le constat dressé par le Conseil d'État figurait déjà, en filigrane, dans la lettre de saisine du Premier ministre : les règles d'attribution des nombreux dispositifs d'aide sociale "sont aujourd’hui complexes et manquent d’une vision d’ensemble. Pénalisant les plus fragiles qui y ont droit, elles rendent également difficile le travail des administrations chargées d’attribuer près de 120 milliards d’euros de prestations par an". Cette somme correspond à une trentaine d'aides très diverses, mais toutes soumises à condition de ressources : RSA, AAH, APA, Paje, PTZ, chèque énergie, tarifs sociaux des cantines scolaires... Le système s'est en effet construit par sédimentation, ce qui l'a rendu "extrêmement complexe", "alors même que ces aides s’adressent d’abord aux personnes les moins armées pour y faire face". L'une des principales sources de complexité réside dans les modalités de prise en compte des ressources.

À l'issue de son analyse, le Conseil d'État regroupe les bases ressources en quatre grandes familles : la base "aide sociale" (maintien à domicile des personnes âgées, allocation de l’aide sociale à l’enfance, aide sociale à domicile...) pour laquelle les ressources à prendre en compte sont laissées à l’appréciation des départements, sous le contrôle du juge ; la base "RSA" (RSA, prime d’activité, complémentaire santé solidaire, aide médicale d’État) pour laquelle la réglementation définit précisément les ressources à prendre en compte ; la base "minimum vieillesse" (Aspa) pour laquelle, notamment, les salaires retenus sont les salaires bruts ; la base "ressources fiscales" (prestations familiales sous condition de ressources, AAH et ASS, aides ponctuelles comme les chèques énergie, l'aide juridictionnelle, les bourses) pour laquelle la feuille d’impôt sert de référence. En outre, ces ressources sont prises en compte différemment selon leur catégorie : revenus patrimoniaux, salariaux, indépendants, autres prestations sociales... Au total, on arrive à une douzaine de modes d’appréciation des ressources différents.

Une feuille de route de quinze propositions

Face à cette situation, le Conseil d'État propose de faire converger à moyen terme les règles applicables aux différentes prestations vers deux types de base : une base "ressources harmonisées" (pour toutes les prestations relevant des familles du RSA, de l’Aspa et de l’aide sociale légale), et une base "ressources fiscales", qui serait maintenue pour les aides attribuées à partir de la feuille d’impôt. Pour atteindre cet objectif, le Conseil d'État propose une feuille de route de quinze propositions, regroupées en cinq grands axes :

- le premier d'entre eux consisterait à améliorer le pilotage du système d’évaluation des ressources, en confiant à la direction de la sécurité sociale (DSS) un rôle de chef de file dans la coordination des bases ressources tout en poursuivant l’utilisation des données du dispositif de ressources mensuelles (DRM) pour la récupération des ressources des bénéficiaires de prestations sociales ;

- le second axe prévoit de mieux prendre en compte les revenus tirés d’une activité salariée. La principale mesure à ce titre consisterait à prendre en compte une ligne unique du bulletin de paie – en l'occurrence le net à payer avant impôt – pour le RSA, la prime d’activité et la complémentaire santé solidarité. Dans le même temps, la définition des revenus d’activité pour l'Aspa, l’allocation de veuvage, et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) serait alignée sur celle retenue pour le RSA ;

- le troisième axe préconise de rendre plus équitables les règles de prise en compte des revenus du patrimoine et le patrimoine non productif des revenus. Aujourd'hui, pour le patrimoine qui ne produit pas de revenus (non placé), la rentabilité est généralement évaluée, de façon forfaitaire, à 3% par an, "alors que ce taux est aujourd’hui bien supérieur aux revenus que l’on peut tirer d’un livret d’épargne". Par ailleurs, les revenus de la "petite épargne" (compte bancaire, livrets réglementés...) sont le plus souvent pris en compte au premier euro, "alors que cette épargne constitue un filet de sécurité essentiel, et que le revenu qu’elle produit ne peut pas être contrôlé facilement par les administrations". Le Conseil d'État propose de réduire le taux de rendement de référence du patrimoine pour l’aligner sur celui du livret A (aujourd'hui 0,5%) et de fixer un seuil de prise en compte des revenus de l’épargne liquide permettant d’exonérer la petite épargne ;

- le quatrième axe : favoriser la prise en compte d’informations plus récentes pour les revenus issus d’une activité indépendante. Il s'agirait notamment d'avancer d'une année la prise en compte des revenus des indépendants en se fondant non plus sur l'avant-dernière année de revenus, comme aujourd'hui, mais sur la dernière. Dans le même esprit, et pour le cas spécifique du RSA, le Conseil d'État préconise de "préciser les motifs permettant au président du conseil départemental de fixer les revenus d’un travailleur indépendant en s’éloignant de la règle fiscale". Par exemple : prendre en compte l’évolution des revenus, apprécier les revenus d’une activité en démarrage, ou encore intégrer un avantage ou un revenu dont se serait délibérément privé le demandeur ;

- le dernier axe consiste à harmoniser les règles pour les pensions alimentaires et les autres transferts. Ceci passerait notamment par l'exclusion des aides modiques des proches pour la détermination des bases ressources du RSA et de la prime d'activité, mais aussi de déduire les pensions alimentaires versées des bases ressources de ces deux prestations. 

Interviewé dans Les Échos du 10 novembre, Bruno Lasserre, le vice-président du Conseil d'État (le président en titre étant le Premier ministre), prend soin de préciser : "Nous ne proposons pas le grand soir, mais une vision mieux ordonnée des conditions de ressources. Avec des simplifications fortes, qui rendront les démarches beaucoup plus faciles pour les personnes et leur traitement plus fluide pour les gestionnaires". Cette précaution n'est pas inutile car, pour Philippe Josse, le rapporteur : "Nous esquissons la possibilité de mettre en œuvre, un jour, un jardin à la française totalement ordonné, mais ce ne sera pas avant dix, quinze ans, et cela suppose que l'État en ait les moyens et qu'il y ait du grain à moudre."... Il semble en effet difficilement acceptable que l'alignement de conditions de ressources se fasse par le bas et la réforme pourrait donc représenter un coût important pour les finances publiques.

  • "L’exercice des compétences locales pose des questions spécifiques qui doivent être abordées en tenant compte du principe de libre administration" : deux extraits de l'étude

"Le principe de libre administration et le rôle éminent que jouent les collectivités territoriales dans l’aide et l’action sociales invitent à une prudence particulière sur la modification des conditions de ressources des politiques qu’elles administrent. Les échanges avec les élus locaux dans le cadre de la préparation du présent rapport ont montré que la définition des bases ressources constituait un enjeu politique de moindre ampleur que, par exemple les réflexions sur la progressivité des barèmes ou sur la consistance des prestations elles-mêmes : la mesure des ressources est surtout perçue sous l’angle de sa simplicité pour les bénéficiaires et les services instructeurs."

"Le Conseil d’Etat ne propose pas l’alignement des prestations facultatives des collectivités territoriales sur une base unique, ce qui ne serait, au demeurant, pas compatible avec le principe de libre administration, mais il suggère un approfondissement des partages de données avec celles-ci. Les prestations sociales facultatives qu’instituent les collectivités sont déjà très souvent alignées sur des agrégats prédéfinis, comme le quotient familial des CAF ou le revenu fiscal de référence, dont les allocataires disposent et qui sont adaptés à l’usage qui en est fait. Les prestations qui n’utilisent pas ces agrégats sont, par ailleurs, attribuées au terme d’une évaluation qui ne se limite pas à la vérification du respect d’une condition de ressources mais qui porte plus largement sur le calcul du budget d’un ménage et sur son reste à vivre compte tenu de ses charges. L’alignement général des très nombreuses prestations locales sur une base ressources unique, outre qu’elle porterait atteinte à l’autonomie des collectivités si elle était rendue obligatoire, n’a donc pas semblé proportionné aux avantages assez modestes qui pouvaient en être escomptés. En revanche, il est souhaitable que les collectivités qui le décideraient puissent s’aligner sur la base harmonisée vers laquelle la présente étude propose une convergence. Cet alignement volontaire pourrait faciliter le partage de données sur les revenus. Aujourd’hui en effet, la DGFiP examine au cas par cas les demandes d’accès aux données fiscales des collectivités. En revanche, dans un système harmonisé, les collectivités pourraient disposer d’un outil immédiatement utilisable. Il pourrait à terme être envisagé de leur donner un accès aux données contemporaines du DRM, avec les garanties appropriées."

 

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