Projet de loi sur la protection de l'enfance : une "recentralisation" qui ne se cache plus

Olivier Véran et Adrien Taquet ont présenté, lors du conseil des ministres du 16 juin, le projet de loi "relatif à la protection de l'enfance". L'examen de ce texte, déposé le même jour sur le bureau de l'Assemblée nationale, devrait débuter rapidement, puisqu'il est inscrit à l'ordre du jour de la session extraordinaire de juillet, aux termes du décret du 14 juin 2021 portant convocation du Parlement en session extraordinaire. Selon la présentation en conseil des ministres, ce projet de loi "vient compléter et amplifier la dynamique engagée" depuis 2017, marquée notamment par la création d'un secrétariat d'État dédié à la protection de l'enfance (voir notre article du 25 janvier 2019), par le programme des "1.000 premiers jours" (voir notre article du 19 septembre 2019) et par le lancement, en octobre 2019, de la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance 2020-2022 (voir notre article du 15 octobre 2019). Compte tenu de leurs compétences en la matière, les départements sont, bien sûr, concernés au premier chef par ce texte.

La fin programmée de l'hébergement en hôtel

À ce stade, le projet de loi compte seize articles assez disparates, répondant néanmoins à quatre objectifs principaux : mieux protéger les enfants contre les violences ; améliorer le quotidien des enfants protégés, en termes d'accueil comme d'accompagnement ; améliorer les garanties procédurales au bénéfice des enfants ; mieux piloter la politique de prévention et de protection de l'enfance.

Le titre I^er vise à "améliorer le quotidien des enfants protégés". L'article Ier systématise ainsi une mesure déjà prévue par l'article 375-3 du code civil. Il prévoit en effet qu'en cas de nécessité d'un placement de l'enfant – et sauf urgence – le juge ne peut ordonner un placement qu'après que le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) a exploré la possibilité "d'un accueil par un membre de la famille ou un tiers digne de confiance". Dans le même esprit, l'article 2 permet au juge des enfants d'autoriser le "gardien de l'enfant" (la personne à qui celui-ci a été confié) à exercer un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale, sans devoir solliciter cette autorisation au cas par cas comme cela est de règle aujourd'hui.

Très attendu et déjà annoncé par Adrien Taquet (voir notre article du 26 janvier 2021), l'article 3 pose le principe du placement des mineurs dans des structures ou services expressément autorisées par le code de l'action sociale et des familles (CASF), interdisant ainsi les placements de mineurs dans des hôtels, des résidences hôtelières ou dans des établissements d'accueil de mineurs pour les congés ou les loisirs. L'article prévoit néanmoins une possibilité exceptionnelle de placement dans ce type de structures "à titre exceptionnel, pour répondre à des situations d'urgence ou assurer la mise à l'abri des mineurs". En pratique, l'article 3 vise quasi exclusivement les mineurs non accompagnés (MNA). La date d'application de cette mesure sera fixée par décret "et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant celui de la publication de la présente loi".

Mieux protéger les enfants contre les violences

Le titre II entend "mieux protéger les enfants contre les violences". Trois mesures sont prévues à ce titre. L'article 4 interdit à toute personne, y compris les bénévoles, d'exercer dans des établissements accueillant des mineurs, dès lors qu'elles présentent des antécédents judiciaires graves (condamnation pour crime ou à une peine d'au moins deux mois d'emprisonnement sans sursis pour les délits prévus par différents textes). Jusqu'à présent, cette interdiction ne vise que les personnes qui exploitent ou dirigent des établissements accueillant des mineurs. En outre, l'article 4 permet le contrôle des antécédents judiciaires de l'ensemble de ces personnes intervenant dans ces établissements, non seulement avant leur prise de fonction, mais aussi au cours de leur exercice.

L'article 5 fait obligation aux établissements et aux services de l'aide sociale à l'enfance de formaliser leur politique de prévention et de lutte contre la maltraitance, en l'inscrivant dans leur projet d'établissement, tandis que l'article 6 généralise l'emploi du référentiel en ce domaine, élaboré par la Haute Autorité de santé. L'article précise que la formation des départements et des professionnels à ce nouvel outil sera assurée par le groupement d'intérêt public (GIP) créé à cet effet (voir l'article 13).

Le titre III se consacre à "améliorer les garanties procédurales en matière d'assistance éducative". Ainsi, l'article 7 permet au juge des enfants statuant en matière d'assistance éducative de renvoyer une affaire devant une formation collégiale, lorsque la situation revêt une "particulière complexité". La formation collégiale est alors présidée par le juge des enfants saisi de l'affaire. Ce renvoi peut intervenir pour tout type de décisions et à tout moment de la procédure. L'article 8 renforce l'information du juge en cas de modification du lieu de placement de l'enfant, afin de mieux sécuriser les procédures.

Renforcer l'attractivité du métier d'assistante familiale

Le titre IV entend "améliorer les conditions d'exercice du métier d'assistante familiale". Celui-ci est en effet confronté à un rapide vieillissement des professionnelles et à des sérieuses difficultés de recrutement. Pour essayer de renforcer l'attractivité de ce métier essentiel, l'article 9 garantit aux assistantes familiales une rémunération mensuelle au moins égale Smic (au prorata de la durée de prise en charge), dès le premier enfant accueilli. Il leur garantit également des revenus équivalents à au moins 80% de la rémunération totale prévue au contrat, lorsque leur employeur – le plus souvent le département – leur confie moins d'enfants que prévu par le contrat (cette garantie s'appréciant contrat par contrat). En outre, l'article prévoit le maintien de la rémunération de l'assistante familiale en cas de suspension d'agrément (ce qui suppose une faute) pour une durée pouvant aller jusqu'à quatre mois (soit la durée maximale de la suspension).

Pour sa part, l'article 10 prévoit un délai – qui sera fixé par décret – avant de pouvoir solliciter un nouvel agrément à la suite d'un retrait. L'objectif est d'éviter d'agréer une assistante familiale dans un département, alors que son agrément a été retiré dans un autre. Pour faciliter leur gestion, une base nationale des agréments pour l'exercice de la profession d'assistante familiale sera créée et gérée par le GIP prévu à l'article 13. Enfin, l'article 13 devrait mettre fin à des situations souvent très difficiles sur le plan humain, en permettant à une assistante familiale employée par une personne morale de droit public (en l'occurrence un département) de poursuivre son activité au‑delà de 67 ans afin d'accompagner l'enfant jusqu'à sa majorité, dans la limite de trois ans et sous certaines conditions. À noter : cette possibilité existe déjà pour les assistantes familiales employées par une association, ce qui créait une distorsion avec celles salariées par les départements.

La PMI strictement encadrée et un Conseil national de la protection de l'enfance

Le titre V, qui vise à "mieux piloter la politique de prévention et de protection de l'enfance", pourrait se révéler le plus sensible pour les départements, puisqu'il étend encore le poids de l'État dans la gestion de cette politique, pourtant décentralisée depuis 1983 (voir notre article du 13 octobre 2020). Il s'appuie notamment sur le rapport de Michèle Peyron, députée (LREM) de Seine-et-Marne, intitulé "Pour sauver la PMI, agissons maintenant" (voir notre article du 17 juin 2019). Selon l'exposé des motifs, ce rapport "dressait le constat, largement partagé et étayé, d'une gouvernance lacunaire de la PMI, source d'inégalités sur le territoire" et "'appelait à inscrire l'action de la PMI dans un cadre national".

L'article 12 procède donc à une "recentralisation" de fait de la PMI, au moins dans sa stratégie et ses grands principes de mise en œuvre. La PMI sera dorénavant inscrite "dans le cadre de la stratégie nationale de santé" et le ministre chargé de la santé fixera "des priorités pluriannuelles d'action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile [...], en concertation avec les représentants des départements, dans des conditions fixées par voie réglementaire". L'exposé des motifs explique qu'il s'agit "à la fois d'assurer la cohérence de l'action publique en matière de PMI et d'impulser une dynamique en accord avec les réalités du terrain". Dans le même esprit, les actions de PMI seront structurées dans le respect d'objectifs nationaux de santé publique et des modes d'action plus efficients seront promus. Dans le même temps, l'assurance maladie harmonisera le remboursement des actions réalisées "hors les murs" par les professionnels de santé de PMI.

Pour sa part, la politique de protection de l'enfance fait l'objet d'une recentralisation plus "soft" que la PMI. Dans une formulation assez maladroite (ou délibérée ?), l'article 13 prévoit ainsi que "l'État assure la coordination de ses missions et de celles exercées par les collectivités territoriales, notamment par les départements, en matière de protection de l'enfance, et veille à leur cohérence avec les autres politiques publiques, notamment en matière de santé, d'éducation et de famille [...]. Il promeut la coopération entre l'ensemble des administrations et des organismes qui participent à la protection de l'enfance". À cette fin, le même article prévoit la création d'un Conseil national de la protection de l'enfance, mais aussi d'un "groupement d'intérêt public pour la protection de l'enfance, l'adoption et l'accès aux origines personnelles" (ce qui signe au passage la disparition du Cnaop – le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles – et de l'Agence française de l'adoption). Ce GIP, cofinancé par l'État et les départements, "exerce, au niveau national, des missions d'appui aux pouvoirs publics dans la mise en œuvre de la politique publique de protection de l'enfance, d'adoption nationale et internationale, d'accès aux origines personnelles. Il contribue à l'animation, à la coordination et à la cohérence des pratiques sur l'ensemble du territoire". Parmi les missions qui lui sont nommément assignées figurent également la mise en œuvre du service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (Snatem) et de l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), ainsi que la mise en œuvre de la base nationale des agréments des assistantes familiales.

MNA : nouveaux critères de répartition et obligation de consultation du fichier AEM

Le titre VI prévoit de "mieux protéger les mineurs non accompagnés" (MNA) à travers deux mesures. L'article 14 modifie les critères de répartition nationale des MNA, en jugeant que les clés de répartition actuelles n'ont "pas totalement répondu aux problématiques rencontrées par les départements confrontés à des flux très importants". L'article ajoute donc deux nouveaux critères aux critères actuels, essentiellement de nature démographique : d'une part, des critères socio‑économiques, à définit par décret, et, d'autre part, le nombre de bénéficiaires de contrats jeunes majeurs parmi les MNA du département.

Pour sa part, l'article 15 ne va manquer de susciter des contestations, puisqu'il rend obligatoire la consultation, par les départements, du fichier national d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM). Selon l'exposé des motifs, il s'agit de "faire face à de nombreuses tentatives d'utilisation de ce dispositif de protection de l'enfance par des personnes majeures", qui. "mobilisent les moyens dédiés à l'aide sociale à l'enfance au détriment des mineurs isolés dans l'accès à la protection à laquelle il est essentiel qu'ils aient droit de manière rapide et effective". Ce même article rend obligatoire la transmission mensuelle au préfet, par le département, des décisions prises à la suite de l'évaluation par ses services de la situation de l'ensemble des personnes se déclarant MNA. Enfin, il conditionne le versement de la contribution forfaitaire de l'État, attribuée aux départements pour l'évaluation des personnes se prétendant MNA, au respect par le département de ces deux obligations (jusqu'à présent, l'aide est conditionnée uniquement à la consultation du fichier AEM)..

Un dernier titre du projet de loi, comprenant uniquement l'article 16, habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance pour l'application en outre‑mer des dispositions prévues par le projet de loi.

ADF : "Un projet de loi succinct, présenté en urgence..."

Dans un communiqué du 16 juin, l'Assemblée des départements de France (ADF) a été, sans surprise, l'une des premières à réagir, en évoquant "un projet de loi succinct, présenté en urgence". Dominique Bussereau et Frédéric Bierry, président de la collectivité européenne d'Alsace et président de la commission Solidarité et affaires sociales de l'ADF, "expriment leur regret de voir ce sujet sensible traité aussi rapidement". Tout en reconnaissant que le texte comporte quelques "mesures de bon sens", l'ADF ne voit pas l'intérêt de "présenter au Parlement, en urgence, un texte succinct, quand les lois récentes (en 2007 et 2016) ont déjà apporté des avancées sensibles en faveur de l'enfance". Le communiqué ne dit pas un mot de la recentralisation de fait des politiques de PMI et de protection de l'enfance, alors que les départements en resteront les financeurs quasi-exclusifs (contrairement aux cas de recentralisation du RSA). Il appelle au contraire à "une intervention urgente de l'État" notamment en matière de psychiatrie (un tiers des mineurs placés nécessitant un soutien psychiatrique), de renforcement des mesures à l'endroit des mineurs auteurs d'actes de délinquance et de soutien accru en faveur des maisons d'adolescents.

De son côté, l'Unicef qui, avec d'autres associations, avait déjà contesté, sans succès, le fichier AEM devant le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, se dit "fermement opposée" à la consultation obligatoire du fichier qui facilitera, selon elle, l'expulsion des jeunes étrangers concernés "avant même qu'ils aient pu exercer un recours en cas de refus provisoire de prise en charge".